“小产权”房引发的集体建设用地流转制度的思考

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1、“小产权”房引发的集体建设用地流转制度的思考摘要本文通过小产权房现象提出了集体组织建设用地流转制度的问题，主要探讨了集体建设用地制度的变化、未来的发展趋势以及流转模式的设计，并对小产权问题的解决提出了自己的意见。关键词小产权房集体建设用地土地流转。现如今，小产权房的问题已经成为城镇居民探讨和关注的一个热门话题，购买了小产权房的人最关心已售小产权房的合法化问题，未购买的人最关注政府对小产房发展的态度问题。而对于政府坚决禁止小产权房的态度，人们在质疑，价格低于商品房三分之一甚至一半的小产权房能给普通公众带来多大的实惠啊，为什么政府要禁止呢？众所周知，小产权房的关

2、键问题不在于房、而在于房屋所附着的土地，即集体建设用地的问题，本文将从小产权房入手、对由小产权房引发的集体建设用地的流转制度变革进行探讨分析。一、小产权房的现状。（一）小产权房的产生。小产权房是中国改革开放的产物。首先，小产权房的产生与中国的住房体制改革有着密不可分的原因。从1998年到2003年，中国的住房制度逐渐从福利分房变革为城镇居民自购商品房。住宅用房的市场化供给引来了房地产业的空前发展。其次，小产权房的产生与劳动力流动制度的改革也有密切的关系。从20世纪90年代开始，进城务工的农民越来越多，对城镇住房的需求也随之增多。到今年，当各大中城市的房价几乎

3、比2003年翻了一番时，各地的小产权房的开发和供给也比过去多了许多。（二）小产权房的地位问题。目前小产权房处于很尴尬的境地。首先，在商品房市场上，小产权房因其极其明显的价格优势受到广大购房者的积极支持，而这种需求又推动集体组织开发的积极性和小产权房市场的进一步发展。其次，虽然有市场，但是政府的否定性态度却从未改变。为什么政府和市场的态度会有如此大的差异呢？主要是因为这种土地使用的方式违反了我国集体建设用地的法律规定。二、我国的集体建设性土地制度。（一）我国现行的集体土地制度。依据我国《土地管理法》规定，我国农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外

4、，属于农民集体所有；集体土地的使用包括两种形式，一是耕地，由集体组织成员承包经营；另一种是建设性用地，主要用于乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，即满足集体组织及成员的建设性用地需求的。（二）我国历次土地管理法律法规对城镇居民使用集体建设用地的不同规定。我国历次的土地管理法律法规对城镇居民使用集体建设用地建房的政策是不一致的。1987年实施的《土地管理法》第四十一条明确规定：城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准

5、支付补偿费和安置费。1991年实施的《土地管理法实施条例》第二十六条规定城镇非农业户口居民建设住宅需要使用集体所有的土地的，应当经其所在单位或居民委员会同意后，向土地所在地的村农业集体经济组织或者村民委员会或者乡（镇）农民集体经济组织提出用地申请。1999年1月1日实施的《土地管理法》和同日实施的《土地管理法条例》中已没有了关于城镇居民使用集体土地建房的规定，既没有许可也没有明确禁止。而1999年出台的《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》则明确规定农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅。但对已有行为并未给出具

6、体处理办法。2007年12月30日国务院出台了《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》，明确规定农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。农村村民一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过省自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。三、集体建设性用地制度变迁的原因和未来方向。制度变迁可以被理解为一种新的、效益更高的制度对另一种旧的、效益低的制度的代替过程。人们对制度变迁的需求正如人们对商品的需求一样，人们之所以会对制度

7、形成需求，显然是因为它具有一定的经济价值或能够给制度的消费者提供某些服务，正是获利能力无法在现存的安排结构内实现，才导致了一种新的制度安排的形成。（一）现行变迁的原因。1998年前我国实行的是实物分房、福利分房制度。而1999年以后的居民住房被市场化后，住房难、住房贵成为城镇居民最头疼的问题，这一问题则变为城镇周边的一些集体组织谋求利益的机会。这必将推动对集体土地的需求迅速增长，很可能会超出集体建设用地的范围、扩展到耕地，因此考虑到国家的土地安全、粮食安全问题，国家必然出台法律和政策、遏制这一现象的继续发展。（二）关于集体建设性用地流转的未来趋势。有很多人认

8、为，政策禁止的真正的原因在于农民自己开发集体建设用地