社会治理视角下的城市社区管理探析与实践

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1、社会治理视角下的城市社区管理探析与实践引言在十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，做出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的决策。在此背景下，城乡规划领域的管理体制也尝试向过程、协调、多元、互动方向的转型。我国现行的城乡事务管理方式主要由政府主导，缺少与市民的沟通与交流，忽视不同利益主体的诉求，甚至出现了一刀切、一言堂等现象。社区作为城市的基本单元，在管理过程中也出现了“社区行政化”等突出问题。这不利于社区有序健康的发展，也埋下了许多社会矛盾隐患。厦门于2014年3月发布了《美丽厦门战略规划》，海沧区的兴旺社区作为战略规划中“美丽厦门共同缔造”的试点，以“X格化、微自治”为

2、平台”，进行了政府与居民共同管理的尝试与实践。本文试圖分析兴旺社区的管理模式，从辩证角度来认识其经验和不足并加以思考，提出可以推广的建议。1研究现状与理论基础1.1治理与社区治理“治理”于20世纪90年代在公共管理领域兴起，并逐步延伸到经济学、城市规划行业。“治理”概念是在“管理”的基础上发展起来的，不同于行政权力纵向行驶的行政管理，“治理”指政府、非政府组织以及各种私人机构主要通过合作、协商、伙伴关系，通过共同目标处理公共事务。其权力向度是多元的，并非纯粹自上而下[1]。联合国全球治理委员会对“治理”的界定是：“个人和各种公共或私人机构管理其事务的诸多方式的总和”。基于对“治理”的理解来看

3、，“社区治理”是否可以做这样的界定：在社区领域中，居民、社区组织、政府等多元主体，对与社区相关的公共事务，通过互动和沟通而达到共识并采取一致行动的过程。其目标是满足社区的基本需求和保证社区秩序得以良性的循环发展。1.2国内外社区治理发展及研究西方部分发达国家社区治理方面已形成了比较成熟的治理模式。以美国为例，“市政体制采用的是议行合一或议行分设的地方自治制度，将政府行为与社区行为相对分离。政府主要职能是通过制定各种法律法规去规范社区内不同集团、组织、个人的行为，协调社区内的各种利益关系并为社区成员的民主参与提供制度的保障。而社区内的具体事务则完全实行民主自治，与政府部门并没有直接的关系[2]

4、。”我国的城市发展日渐成熟，城乡规划也要从技术编制转向引导发展、维护公众利益转变，社区良性的治理模式探索提上了日程。目前学界对社区治理讨论的重点之一是呼吁社区组织应强化其自治功能，政府逐渐从社区退出，在制度和规则上保证社区组织的自治性[3]。不过，也有学者提出反对意见，认为在中国完全排斥政府作用不现实也不可能[4]。1.3小结治理的历史和基本制度的差异，决定了中西方社区治理模式、手段、目标会有所差异。随着现代社会的快速发展，人口流动快、结构差异大。我国的社区从强调首属关系、情感因素的一个社会共同体到现在半自治半行政的单位。原有的单位管理方式逐渐失效，新的管理方式还未成熟。因此，结合本土的特点

5、，学习国外成功的社区治理经验，应成了创新社会管理的出发点，社区治理也将成为社会变革的一个路径选择。2社区治理现存的问题2.1社区居民居委会职能行政化《宪法》第一百一十条明确说明了居民委员会是基层群众性自治组织。《城市居民委员会组织法》中对社区居民委员会也有明确的职能定位“是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。但在现实中，囿于种种体制制度上的局限和细则的缺失，居委会已逐渐成为了街道办的下派工作机构，在一定程度上淡化了其自治组织的职能。2.2制度设置的不当社区指标制度的设置引导社区工作的重点，有时更是为了完成指标而进行。再如部分地区的社区组织绩效考核标准往往将社区硬件设施质量

6、放于首要位置，这在一定程度上引导了在社区发展中注重“硬件”而轻视“软件”，以社区硬件设施的质量和社区经济发展水平作为社区组织绩效的评价标准[5]。一心一意搞建设（如广场、绿化等）绘制社区蓝图，忽视了当地居民的实际诉求。2.3居民参与意识缺乏不同于西方的民主思想，我国公民受中华传统文化“臣民思想”的熏陶，居民缺乏主动参与管理事务的意识。不是涉及到自身切身利益的事情表现得漠不关心，对于政府管理认识不足、社区公共事务参与程度不高。3厦门市兴旺社区“微自治”模式研究3.1兴旺社区简介兴旺社区位于厦门市海沧区新阳街道，主要管辖范围是长庚医院以南，霞飞路以西，海新路以东，蔡尖尾山以北。常住人口2918人

7、，流动人口12360人，整个社区外来人口比重高达81%。多为周围工业园区的双职工，典型的外来人口集聚的社区。3.2治理理念社区治理和软法治理理念相结合，一方面将司法延伸到生活，建立水木调解工作室、社企联合调委会，另一方面协商制定《小区自治公约》、《楼栋公约》等，形成社区自治“微法典”，推进群众契约自治。3.3X格化的治理路径兴旺社区将社区划为15个X格区域，实行X格化管理，并以此为基础进行建立工作机制，开展各