土地征收制度程序重构之研究

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1、土地征收制度程序重构之研究——以我国台湾地区土地征收制度为借鉴上海市海华永泰律师事务所陈初[摘要]我国现行土地管理法关于土地征收的制度立法滞后，征地程序不公造成对农民土地权益保护不利。借鉴我国台湾地区关于土地征收的立法，提出以土地征收制度程序重构为切入点，循序渐进地改良现行土地管理法律制度，以程序正义保障农民对土地的利益诉求，推动城镇化健康发展的战略目标。建议以“创设专门委员会作为土地征收的决定主体”、“设立土地征收的前置与后续程序”、“充实土地征收中的行政救济程序”三项措施来重构和完善我国的土地征收制度程序。[关键词]

2、土地征收、权利救济2013年6月26日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三次会议上，国家发改委主任徐绍史作了《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》，代表国务院首次明确提出我国新型城镇化发展的路径。城镇化健康发展的战略重点之一是优化城市化布局和形态。优化提升东部地区城市群，培育发展中西部地区城市群，用综合交通网络和信息化网络把大中小城市和小城镇连接起来，促进各类城市功能互补、协调发展。[1]全国人民代表大会网站《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》发展城市群和综合交通网络，必然需要改变现有的城乡格局，城市向外扩张则市镇

3、需重新布局，现有路网需新建、改造等。这一系列新型城镇化发展方式，离不开土地征收这一关键环节。由于现行土地管理法仍保留计划经济时代的烙印，从立法理念上造成征地程序的不公，地方政府过度使用征地权，损害农民利益。据有关学界研究显示，因征地强拆所引发的群体性事件占到总体的22.2%，已成为导致各地社会秩序不稳定，诱发舆情事件的重要因素。[2]法制网《2012年群体性事件研究报告》土地征收过程中引发的冲突产生如此多的问题，与当下土地征收制度立法滞后有关。尤其在土地征收程序上立法模糊，征收前的听证程序、公告程序薄弱，征收后行政救济程

4、序缺失。因此，笔者认为以土地征收的程序重构为切入点，循序渐进地改良现行土地管理法律制度，以程序正义保障农民对土地的权利，是推动城镇化健康发展的重要抓手。如何明确和完善已有的程序、重构和创设新的程序，以保障农民对土地的利益诉求，特别是要避免地方政府同时担当土地征收的决定者、经营者、纠纷终裁者，是本文试图研究的问题。将我国台湾地区比较成功的土地征收制度作为横向比较借鉴，是本文研究的基本方法。一、土地征收制度的现状（一）土地征收启动及实施程序我国土地征收对象是集体所有的土地。现行的法律要求，所有非农建设必须使用国有土地，而集体

5、所有的土地必须经由国家征收变为国有土地后方能进入非农建设领域。[3]《中华人民共和国土地管理法》第四十三条任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。而被征收的土地，一般为农用地，土地使用者必须向国家申请办理将农用地转为非农建设用地的审批手续，获得批准后，国家得以通过县级以上地方人民政府实施征地权。[4]《中华人民共和国土地管理法》第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。县级以上地方人民政府获得征地许可后予以公告并组织实施。征地公告包括：①批准文号；②征地用途、

6、规模和面积；③补偿标准；④农民安置方案；⑤补偿的最后期限。公告发布之后，集体土地的所有权人和使用权人必须持土地权属证书到当地土地行政主管部门办理征地补偿登记。[5]《中华人民共和国土地管理法》第四十六条被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。6补偿安置方案确定后，农村集体经济组织和农民可以向地方人民政府提出意见。[6]《中华人民共和国土地管理法》第四十八条征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。

7、以上集体土地征收从启动到实施，现行法律仅用七个条文就将全部过程予以囊括，立法难免粗疏，导致实践操作中矛盾重重、冲突激烈。[7]《中华人民共和国土地管理法》第四十三条至四十九条。土地征收的启动权高度集中在地方政府手中，而农民群体缺乏程序性保障是引发冲突的重要原因。中央层面已经意识到对土地征收的立法存在严重不足，在土地管理法律制度短期内难作大的改动，且各方面对修改土地管理法的内容和价值取向尚未统一意见时，采取发布一系列政策文件、部委规章来弥补立法的疏漏。2004年1月国土资源部发布《国土资源听证规定》，对拟征地项目的补偿标准

8、和安置方案依当事人申请举行听证，主管部门应当告知当事人的前述权利，当事人应当在五个工作日内书面提出听证申请，逾期视为放弃听证。[8]《国土资源听证规定》第十九条有下列情形之一的，主管部门在报批之前，应当书面告知当事人有要求举行听证的权利：（一）拟定拟征地项目的补偿标准和安置方案的。第二十一条当事人应当在告知后5个工作