我国土地征收制度重构的若干思考

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1、我国土地征收制度重构的若干思考摘要：土地征收制度的改革关键在于解决公共利益的界定、补偿标准的确定。保护公民的财产权和保障行政权行使的正当性，必须引入程序正义和中立司法。关键词：土地征收公共利益合理公平补偿过程正义法律保障公民和法人的财产权不受侵犯，非经权利人许可任何人不得强制剥夺其财产权。这是一项基本的法治原则并由刑法上侵犯财产罪的刑事责任制度和民法上侵犯财产权的侵权责任制度予以保障。物权绝对原则的例外和限制，国家通过征收和征用强行取得公民和法人的财产所有权或者公民和法人的使用权。世界上许多国家法律规定的征收的法定条件有三项：一是为了公

2、共利益的目的；二是必须严格依照法律规定的程序；三是必须予以公正补偿。[1]在西方国家，财产权与生命权、自由权被并称为古典三大人权。土地作为人类最珍贵的财产，自然应受到效力更高位阶的法律保护，因此作为对土地财产权的剥夺和限制国家对土地征收和征用理应上升到一项宪法性制度安排层面。世界上最早将土地征用权以宪法形式确认的是1919年德国的魏玛宪法。我国宪法第13条第一款规定“公民的合法的私有财产不受侵犯”，同时宪法第10条第三款又规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”，宪法对公民财产权的尊重和

3、对国家权力的限制体现了我国在保护公民财产权方面法治理念的进步和完善。一、征收制度的正当性和制度价值我国的征收制度是经过1982年宪法授权的。1982年《宪法》第10条第三款规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。出于公共利益的需要，世界上各国宪法在符合“公共利益”并给予“公正补偿”的前提下都普遍授予政府征收的权力。但在制度设计和具体操作程序方面存在差异。我国201X宪法修正案对《宪法》第10条第三款作了修改，规定如下：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。相比1982年宪法从立法

4、理念上实现了根本进步，具体表现在两个方面：首先厘清了我国现阶段征地行为实质上是征收行为，另外把国家对公民的私权的处分和限制上升到宪法层面，体现了国家已经意识到对私权的尊重和保护。由于现阶段我国城市化进程的加快，大量土地征收所引发的社会矛盾已经暴露出制度层面的缺失。在现代法治社会，制度设计改革已成为解决社会矛盾和冲突的重要手段和着手点。中国和外国在征收的宪法规定上差异在于中国宪法只规定了“补偿”，而不是按照公平市场交易价的“公正补偿”。通过独立的司法实施公正补偿标准，实现公正补偿、取消征收差价，目的在于消除政府的利益驱动；因此也正是这个差

5、异造就了我国地方政府的地方财政和大量得不到合理公正补偿的失地农民。在我国公共利益同样既是土地征用的理由，又是土地征用的限制。[2]遗憾的是，在不能保证公正补偿的情况下，“公共利益”这一征收的限制条件就不足以遏制巨大利益驱动下政府权力滥用的。“公共利益”是一个抽象的概念，如果仅靠这一抽象的概念，必然导致公共利益范围模糊、沦为虚设。对此不同的国家选择不同的方式界定公共利益的范围。日本通过列举的方式明确规定什么是属于符合“公共利益”的征地；美国将其作为一个不适合司法干预的政治问题而依靠代议机构确定征地是否符合公共利益；德国则主要依靠行政机构的

6、自律。考虑到我国现阶段的实际情况，我国地方人大及其常委会在征地过程中不发挥作用，地方司法在行政权主导的情况下也难免受到当地政府左右。这些特殊国情在制度设计时必须予以考虑方不致制度设计的初衷落空。二、我国现阶段对土地征收制度的具体规定及存在的问题1.对征收和征用的区分旧的1986年通过的《土地管理法》没有对土地征收与土地征用作严格区分。201X年对《土地管理法》做了一系列修改，包括将第2条第4款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”将第43条第2款、第45条、第46条、第47条、第49条、第51条、

7、第78条、第79条中的“征用”修改为“征收”。这表明我国对征收和征用的性质在法律上有了清晰的区别和界定。在国外，行政法称之为“征收”的行为有三类：一是税收征收或捐税征收；二是公用征收或公益征收；三是准（公用）征收。第一类以增加公共财政收入为目的，纳税人本身负有行政法上附有纳税义务；第二类和第三类都是以公共利益为目的，并都以对相对人的补偿为条件。[3]行政征收是指行政主体为了获得国家的财政收入及宏观调节经济活动的需要，根据法律规定，以强制方式无偿取得相对人财产所有权的一种具体行政行为。[4]公用征收（公益征收）指行政主体根据社会公共利益的

8、需要，按照法律规定的程序并给予相应补偿的情形下以强制方式取得相对人财产所有权的一种行政行为。[5]行政征收和公益征收存在以下两个重要区别：（1）行政征收是无偿的，是国家无偿参与国民收入分配取得财政收入的一种