我国土地征收征用法律制度重构

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1、我国土地征收征用法律制度重构摘要土地的征收征用制度是为发展社会公共事业而设立的一项重要制度，然而这种依靠行政强力而推行的程序极易对被征收人、被征用人的私权利造成侵害。本文通过分析目前法律关于土地征收、征用及补偿规定的法理基础及立法现状，提出通过界定公共利益、完善补偿标准、引入司法救济等方式重构我国土地征收、征用制度的建议。关键词征收征用补偿公共利益司法救济一、土地征收征用的理论基础（一）土地征收征用的法理基础。土地征收,是指国家在一定条件下,对本具有不可侵性的个人、团体的土地所有权加以强制剥夺。在我国,土地所有权形式只

2、有国家所有和集体所有两种，因此在我国土地征收实质上仅指集体土地征收。集体土地所有权的征收,是指为了建设事业的需要,强制性的把属于农村集体经济所有的土地收归国有,然后确定给用地单位,并对被征收单位予以补偿的制度。[1]土地征收征用实质上就是由国家的行政权对公民或集体的财产权利进行限制的一种政府行为。财产权在法治社会是公民其他权利实现的工具和基础。那么为什么现代国家都允许对于公民的财产基于公共利益的目的予以限制哪？其内在的法理基础在于对财产权保护同时还要对个人权利和社会责任予以平衡，在艰难的判断中，法律要找出公权力与私权利

3、之间的完美界限。因此对于土地的征收征用的要从两个方面来理解：第一：国家保护集体土地所有权。这是征收、征用的前提。财产权是政治权力、精神权利等其他法律权利在内的众多权利的基础，对于实现个体、集体自由具有重要意义。财产权为个人创造了一个不受国家控制的领域，限制了政府的行动范围及统治者的专横意志。财产权是抵制统治权利扩张的最牢固的屏障，是市民社会和民间政治力量赖以根植和获取养料的土壤，它对人类一切精神文明和物质文明的巨大进步产生了深远影响。第二：集体土地也要负担社会义务。现代宪法通常会基于社会公共福利的原则对经济自由、财产权

4、利进行限制，这种限制也被称为“（公共）政策上的制约”，这种制约是从权利的外部所加诸的，并且为宪法的价值目的本身所允许的制约。集体土地也承担着这样的功能。财产权的保护在现代法律体系中具有这两个纬度，即民法的保护（私法的保护）和宪法的保护（公法的保护）。一般意义而言，其中第二种维度上财产权就是要防止政府任意的侵犯私人的财产支配权。然而这样的财产权在保障了即得利益的同时，又可能与主体所承担的社会义务相违背，因而有效的实现社会权利就需要对财产、资源重新分配，税收的意义在于此，财产的征收、征用的意义也在于此。在承认个体财产权利的

5、同时，在个人权利与社会权利的冲突与对峙中协调、平衡，形成征收、征用制度。财产权的诸多对象中，土地因为具有不可移动的属性，位置无法变更，具有不可替代的属性，因此国家在为推行公共事业和公共利益需要土地时，为了防止土地权利人拒绝出售或拉抬价格，往往通过征收、征用借助行政权利来实现。当然，我们知道宪政的基本精神就是要建立有限政府，因此政府任何权力的行使都必须十分谨慎，表现在法律上就是要从目的和程序上限制、规范政府的权力行使。因此，虽然各国通常都赋予政府征收、征用的权力，然而通常法律上会限制征收征用的形式即通常要求征收征用要满足

6、一定条件。二、我国现行土地征收征用法律制度的不足在我国现行法律体中，《宪法》、《物权法》、《土地管理法》等一些列法律、法规为土地征收、征用制度的合法运行提供了法律基础。现行宪法第10条第三款规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给与补偿。《物权法》、《土地管理法》法律法规也对土地征收征用做出了相应规定。在有关土地征收、征用的法律制度中，仍然存在以下不足，这些不足直接影响了被征收人相应权利的实现。（一）集体土地所有权主体不明。集体土地所有权是一定范围内的农民共同所有的所有权形式，但是集体中

7、的成员不能以个人身份享有集体土地所有权，对于集体土地和其他集体财产不享有可以分割的特定分额。作为集体土地所有权的主体，农民所有的权利表现为名义上的。“如果财产缺乏所有权的主体，任何人都不会有足够的积极性去充分利用它，或者防止人民去自私的加以利用”，[2]正因为如此，集体土地所有权的多数人主体反而弱化了对集体土地的保护。（二）征收征用程序的界定不明。土地的征收和征用是限制土地所有权的两种重要方式。82年宪法原条文并未区别两者的不同，2004年宪法修正加入了土地征收的内容，但也并未就两者的含义做出界定。《物权法》第42、4

8、4条分别规定了征收征用的概念和性质，可以说是法律上第一次对征收征用概念作了清楚的表达和区分。按照这两个条款的规定，征收要改变所有权，而征用不移转所有权，只是在紧急状况下为了公共利益临时使用单位和个人的财产。物权法在法律层面对征收征用的概念做出区分，而究竟如何“依法”征收征用，还是缺乏依据的，有关征收的法律对于征收的具体程序规定的甚