河南省高等教育财政拨款模式改革研究

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河南省高等教育财政拨款模式改革研究摘要：现行的河南省高等教育财政拨款模式容易受政府干预，存在容易滋生腐败、不公正、效率低等问题，构建以绩效为导向的拨款模式已逐渐成为许多国家和地区高等教育财政拨款的主要改革方向，河南省高等教育绩效拨款改革也势在必行。本文从建立绩效指标评价体系、绩效拨款机制、分类评估体系和信息公布平台等几个方面提出了河南省高等教育绩效拨款改革的思路及注意的问题。关键词：高等教育；财政拨款；模式；绩效；改革中图分类号：G649.21文献识别码：A文章编号:1001-828X(2016)025-000-02当前，河南省实施的三种拨款模式的依据都是生均成本，强调对学校运行成本的补偿，这导致拨款数额只重视学生数量而忽视质量和效益。构建以绩效为导向的拨款模式已逐渐成为许多国家和地区高等教育财政拨款的主要改革方向，河南省高等教育绩效拨款改革也迫在眉睫。一、河南省高等教育财政拨款模式的历史演变与评析 河南省高等教育财政拨款模式先后经历了三个阶段。第一阶段（1985年前），“基数+增长”的模式，以上年合理的财政拨款为基数，加上预算期内各种原因导致的增长部分，虽能保证经费的基本增长，操作简单，但易受人为因素影响，不利于激发高校办学的积极性；第二阶段（1986-2002年），采用“综合定额+专项补助”的模式，由按照生均教育经费的定额标准拨款和根据国家政策及学校特殊情况单独核定下达的专项补助两部分构成，这种模式依然以历史支出情况和学校规模来确定经费需求量，且专项补助的分配也带有主观因素；第三阶段（2002年以来），实施“基本支出预算+项0支出预算”的模式，基本支出是指按照不同学科专业确定的生均综合定额拨款，体现了办学成本的差异。项目支出是财政按照经济社会发展战略、高等教育发展需要和财力情况设立的专项资金，比如“211工程”和“985工程”项目经费、省部共建经费等，在很大程度上提高了高校的办学水平和学科竞争力。而在河南省只有郑州大学一所“211工程”院校，没有一所“985高校”，这样的拨款模式导致了河南省高等教育资源不公，高校贫富分化大等问题。河南省实施的三种拨款模式的依据都是生均成本，强调对学校运行成本的补偿，这导致拨款数额只 重视学生数量而忽视质量和效益。另外，还存在着拨出体制不透明，自始至终都受到政府主观意愿的干预，容易产生腐败、不公正及效率低问题。从20世纪70年代以来，构建以公平、竞争和绩效为导向的绩效拨款机制已逐渐成为许多国家和地区高等教育财政拨款的主要改革方向。通过绩效拨款，提高教育经费的使用效益，专家学者已经对其必要性达成共识。目前，广东、江苏、上海、浙江和云南等省份已出台了相关政策积极推进高等教育绩效拨款的改革，而河南省还没有任何政策，河南省高等教育绩效拨款模式改革势在必行。二、河南省高等教育财政拨款模式改革思路分析绩效拨款绩效拨款(PerformanceFunding)是指根据大学在某些绩效指标上的表现来分配相应资源的财政拨款方式，即拨款主体为了实现一定的目标，依据对拨款客体所测评出的绩效或以绩效为基础对其拨款的拨款模式。在对关于局等教育绩效拨款的研究进行文献梳理的基础上，并结合国外和我国浙江江苏等国家和地区已有的经验，我们认为河南省高等教育进行绩效拨款改革应遵循以下的思路实施： 1.明确绩效指标评价体系绩效指标评价体系是实施评价和计算拨款的直接依据，也是绩效拨款政策的核心内容和难题。美国高等教育绩效拨款已有30余年的历史，截止到2015年7月，已有32个州采纳了基于绩效指标的拨款公式来分配经费。其中，田纳西州实施高等教育绩效拨款模式最早且时间最长的州。当前，田纳西州共确立了包括专业认证、通识教育测评、专业教育测评、满意度调查、就业情况、评估实施情况和政府定向的学生入学和学业完成指标等的指标体系，其*中最后一■项共制定11个指标，允许每个学校从中选择5个进行评价，大大提高了指标体系的个性化程度和针对性；浙江省从2009年开始就确立了绩效拨款制度及本科教学业绩考核，并于2012年对考核指标进行了修改，新确立了保障情况、教师情况、人才培养质量情况、教学改革情况、开放教学情况和争先创优情况等6个一级指标，20个二级指标。但这些指标都主要依据本科教学质量角度引入的，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》对高等教育提出全面提高高等教育质量、提高人才培养质量、提升科学研究水平、增强社会服务能力、优化结构办出特色等要求，因此仅有教学质量的绩效评价指标是不全面的。 结合国家对高等教育的要求，针对河南省高等教育财政拨款的实际情况，从全面性、科学性、有效性和可操作性出发，我们设计了四个指标体系。（1）人才培养。包含：师资队伍，如师生比、特殊人才比例、教授和副教授比例；教学成果，如精品课程、重点/优势学科、重点/品牌专业、教学团队、教学成果奖、竞赛奖；学生培养，如四六级和计算机通过率、国家竞赛奖、毕业生就业率、升学率（包括出国留学）、毕业生创业率。（2）科学研究。科研基地，如国家级和省级重点实验室、自然科学或社会科学重点研究基地:科研课题，如自然科学或社会科学基金项目、国家级省级课题；论文质量，如权威和核心期刊论文数或SCI、SSCI、EI三大检索论文数；著作，如自然科学或人文科学专著数；科研奖项，如国家技术发明奖、国家自然科学奖、科技进步奖、社科奖、自然科学和哲学社科成果奖；另外还有专利技术等。（3）社会服务。包括学校知名度，科研成果转化和产业化率（包括技术转让、专利出售等），非学历教育培养人数，校企合作项目数，实验室、操场、图书馆对外开放程度等。（4）其他。比如对特殊、个性类因素设计的指标。2.建立绩效拨款体制 河南省高等教育绩效拨款体制建立应注意两个问题：一是拨款数额应包括基础数额和绩效数额两部分。基础数额的确定仍以学校规模和生均成本为基本依据，以确保教育资源配置的公平性，绩效数额则依绩效评价指标确定，以鼓励高校提高办学效益。另外，要合理确定两者之间的比例，使得拨款体制能够兼顾公平和效益；二是设立独立的第三方机构作为拨款主体。0前，河南省高等教育实行的是由政府直接向高校拨款的二元拨款机制，这种“政府-高校”的拨款机制，使得管评办一体，拨款过程容易受政府官员人为因素的干预，透明度低，资金使用效率低。而在发达国家，政府提供高校的财政资金，而分配机构和其他机构则是由第三方中介机构来担任，如美国的田纳西州的高等教育协调委员会、德克萨斯州的高等教育管理委员会、英国的高等教育基金委员会（HEFC）等，这些组织都独立于政府和高校，有利于保证拨款的公平和公正。河南省也应当借鉴国外的成功经验，引入独立运作、不隶属于任何政府部门的第三方中介机构作为拨款主体。3.设立分类评估体系和信息公布平台因为历史发展、建校时间、地区以及办学宗旨等差异，高校的办学实力和层次分化，如果用统一的指 标去评估本身实力就不均衡的高校，则会使得实力越强的学校越易得到拨款，实力弱的学校越难获得拨款，高校实力差距进一步加剧的局面。因此，在确立绩效指标体系的前提下，在对各高校进行i平估的过程中，要由第三方中介机构对各个高校进行实地调研，从全部绩效评价指标中选择更加符合学校实际情况的考核指标或者对全部指标确定不同的权重，即每个高校可采用不同的绩效评价指标或采用相同的指标而赋予不同的权重，这也将避免高校发展出现同质化问题。以往高等教育财政拨款模式存在财政腐败、不公正和效率低等问题，其中信息不透明是主要原因之一。河南省高等教育实施绩效拨款改革，应建立信息公布平台，对各个高校教学、科研、社会服务等绩效评价指标信息实时搜集和及时披露，以接受公众的监督，促进高校财政拨款的透明化，而且这样的平台也将会为有关高等教育的其他研究提供数据支撑。三、结语河南省高等教育拨款模式要以绩效拨款为导向，但是绩效拨款模式改革并不能一蹴而就。特别是当前我国高等教育整体关于绩效拨款都处于起步阶段，理论研究不成熟，相关法律制度不完善，即使已经开始尝试高等教育绩效拨款的省份也存在诸多问题，因此 河南省高等教育要进行绩效拨款改革需要进行不断的实践，建立动态的、周期性的模式评估机制，及时发现拨款模式存在的问题并改进，比如美国的田纳西州每5年对绩效评价指标进行调整和修改指标权重。另外，还要建立绩效拨款的相关法律，为开展绩效拨款提供法律依据和保障。参考文献：[1]阳敏，张宇蕊.公共事业单位改革背景下的高等教育拨款考评机制：国际比较与政策建议[J]，财政研究，2012(7).[2]沈洪涛.对推进我国高等教育绩效拨款改革的思考[J].财会月刊，2015(14).[3]徐毅鹏.浙江省高等教育绩效拨款改革述评[J].高等教育管理，2015(7).[4]徐?S.美国公立高等教育绩效拨款的发展及趋势[J].外国教育研究，2016(3).[5]罗新祜，陈亚艳.高等教育绩效拨款政策的历史嬗变：以美国两个州为例[J].复旦教育论坛，2016(14).[6]“改革完善中央高校经费投入机制研究”课题组.中央省属高校财政拨款模式的历史变迁与改革思路[J].华中师范大学学报(人文社会科学版)，2014(11).作者简介：张聪聪(1986-)，女，汉族，河南洛 阳人，经济学硕士，郑州科技学院财经学院，助教，研究方向：财政金融理论与政策、教育财政。基金项目：本文系河南省教育厅人文社会科学研究项目(2016—zc_120)的部分成果。