细谈地方立法主体扩容：现实需求与面临挑战

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1、细谈地方立法主体扩容：现实需求与面临挑战　　2013年11月12日，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出要逐步增加有地方立法权的较大的市数量。2014年10月23日，党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称党的十八届四中全会《决定》)，进一步明确要依法赋予设区的市地方立法权。为贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神，经过反复审议、修改完善，第十二届全国人大第三次会议于2015年3月15日通过《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，将过去49个较大的市享有的地方立法权扩大至所有28

2、4个设区的市、30个自治州和4个不设区的地级市(包括广东省东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市、海南省三沙市)。对此，学界和实务界普遍认为，适时扩大地方立法主体的范围有其现实需求和长远意义，但同时也存在一些忧虑，担心地方立法主体的迅速扩容会导致法盲立法、危及法制统一、产生地方保护主义等诸多风险。在这种背景下，深入研究地方立法主体扩容的现实需求和面临的挑战，对贯彻落实《立法法》、全面推进依法治国无疑具有重要意义。限于篇幅，本文主要围绕设区的市展开讨论。　　一、地方立法主体的历史回顾　　一个国家的地方是否享有立法权、哪一级的地方享有立法权以及地方立法权的大小，不仅与本国的国家制度(尤其

3、是国家结构形式)有关，而且与不同历史时期的具体国情密不可分。只有了解历史，才能明确未来的发展方向。　　1.19491954：地方立法主体的多元期从新中国成立到1954年《宪法》颁布前，中国的立法权主要属于中央，但县级以上的地方各级政权机关都享有拟定暂行法令条例或单行法规的权力，自治乡以上的各民族自治区自治机关均享有制定单行法规的权力。地方立法主体的多元化是建国初期立法体制的主要特征。　　根据政务院1949年12月通过的《大行政区人民政府委员会组织通则》，各大行政区人民政府委员会有权拟定与地方政务有关之暂行法令条例，报告政务院批准与备案。1950年1月，政务院通过《省、市、县人

4、民政府组织通则》，规定省人民政府委员会有权拟定与省政有关的暂行法令条例，报告主管大行政区人民政府转请中央人民政府政务院批准或备案;市人民政府委员会有权拟定与市政有关的暂行法令条例，报告上级人民政府批准施行;县人民政府委员会有权拟定与县政有关的单行法规送请省人民政府批准或备案。同时，为体现民族自治，1952年的《民族区域自治实施纲要》赋予各民族自治区(相当于乡、区、县、专区或专区以上的行政地位)制定本自治区单行法规的权力。　　这一时期，之所以要赋予众多地方政权机关以立法权，主要出于两方面的考虑：一是政权更替的需要。新中国成立后，国民党的六法全书被彻底废除，单纯依靠中央立法无法满

5、足革命和建设对秩序和规范的需求。二是各地情况差别悬殊。长期的战争状态导致各地发展极不平衡，情况异常复杂，中央不可能以统一的立法解决各地不同的复杂问题。为弥补中央立法的不足，因地制宜地解决各地问题，赋予地方立法权有其必要性。　　这一时期的地方立法对维护新生的政权，建立新的秩序，指引和保障当时各项运动的开展，继续完成民主革命的遗留任务并使中国步入社会主义初级阶段，发挥了重大作用。2.19541979：地方立法主体的否定期从1954年《宪法》颁布到1979年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)生效前，中国实行中央集权的立法体制，除民族区域自治地

6、方外，一般地方原来享有的暂行法令条例、单行法规的拟定权被一律取消。而且，从1966年夏开始，由于国家法制被整体搁置，宪法规定的民族自治地方的立法权也形同虚设，地方立法进入否定及事实上的停滞期。根据1954年《宪法》，全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关(第22条)，全国人大常委会只能解释法律;制定法令(第31条)。除自治区、自治州、自治县的自治机关可以依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，报请全国人民代表大会常务委员会批准(第70条第4款)外，地方各级人大的主要职责是在本行政区域内，保证法律、法令的遵守和执行(第58条)，地方各级人民委员会(即地

7、方各级政府)的主要职责是执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决议和命令(第64条第2款)，一般地方原有的立法权被一律取消。1975年《宪法》和1978年《宪法》延续了这一中央集权的立法体制。　　这一阶段，之所以否认地方立法，有两个重要原因：一是法制统一的需要。旧中国处于半殖民地半封建的分裂状态，大大小小的军阀割据了各地方政权，国家实际没有统一的法制。新中国建立后，为了维护国家的统一，必须实行法制的统一。1954年《宪法》将立法权高度集中于全国人大，在当时是十分必要的。二是推行计划经济的需要。计