农村集体建设用地流转模式的比较分析

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1、农村集体建设用地流转模式的比较分析一、引言　　过去30年，中国经济飞速发展，伴随着城市化和工业化进程的加快，对农村土地的需求量不断增加。然而现阶段我国建设用地的主要供给模式是依靠国家对土地进行征收，在国家垄断的土地征用模式下，集体建设用地在市场的规律下开始自发的流转，集体建设用地的隐性市场普遍存在，集体建设用地的自发流转造成了很多问题。同时集体建设用地的流转也缺乏相应的法律依据。为了解决这一问题，国土资源部在安徽芜湖、苏州、广东、南海等地进行了试点，许多地方也相继出台了探索性的政策，并初步形成了自己的

2、模式。接下来从集体建设用地的产权、政府和市场的关系、利益分配三个角度，针对其中的对芜湖模式和南海模式进行比较分析，在比较分析基础上，总结其中的经验启示。　　二、模式分析　　（一）政府主导的“保权让利”模式：以芜湖模式为例　　1．芜湖模式描述　　芜湖市地处安徽省东南部，早在1999年，被国土资源部批准在芜湖建设全国第一个农村集体所有建设用地流转试点。其实施方案的核心是，村集体拥有的土地所有权不发生变化，由各试点乡镇政府统一规划、统一开发和统一流转。具体操作程序如下：试点乡镇编制土地利用和集镇规划，划分建

3、设用地和一般农用地；村集体组织通过签订流转合同从农民手中收回承包地，再流转给乡镇政府；乡镇政府成立投资公司，把成片的土地开发形成建设用地，并采取协议、招标、拍卖等方式对转农民集体所有建设用地进行让或出租；新的土地使用者缴纳土地流转收益；市、县、镇政府和土地所有者按1：2：5：2的比例对流转收益和增值收益进行分配（2002年后，市级不再参与分成，县、乡、集体经济组织分成比例为1：4：5）。　　2．芜湖模式分析　　从产权的角度来看，芜湖模式突破了建设用地的流转以国家征收为前提的现状，农村集体建设用地可以在

4、不改变集体所有权的前提下进行流转，所有权和使用权相分离，实行建设用地使用权有偿、有期限、有流动制度。　　从政府和市场的角度来看，首先，政府为集体建设用地进入市场创造了条件，芜湖模式对集体建设用地初次流转和再次流转中的流转期限、价格、收益分配、流转方式等具体程序做了比较明确的规定。其次，芜湖模式是由政府主导的，主要表现在：第一，芜湖模式是在政府规划所确定的范围内流转，实行计划管理、总量控制，乡镇政府获得宽松的规划权。第二，乡镇政府是集体建设用地流转中的组织者和交易主体。土地的规划、土地的组织、出租、转让

5、、拍卖都是由乡镇政府统一进行安排。第三，政府土地交易价格进行严格的控制。　　从利益分配角度来看，县、乡、集体经济组织按照1：4：5的比例进行利益分配，按地价对土地使用者或承包经营者进行补偿。但是在集体建设用地流转过程中，政府给予农民的补偿与征地补偿相当。　　综上所述，笔者认为：芜湖模式是“保权让利”模式的典型代表，即在保持集体建设用地归集体所有前提下进行流转，突破了现行的法律法规。同时，芜湖模式对集体建设用地流转的具体程序的规定也为集体建设用地进入市场提供了条件。但是芜湖模式也有其不合理之处即地方政府

6、是最大的受益者，农民处于“无权利”的地位。主要表现在：第一，芜湖模式使得地方政府干预农村集体土地交易有了合法的依据。村集体经济组织的土地所有者在土地交易中的收益预期受到地方政府的影响，农民处于被动的“无权利”地位。第二，芜湖模式实质上是对经济利益重新进行配置的制度，地方政府成为最大的受益者。第三，“村委会获得了额外收益，相较于现在的制度安排下确定的收益，村委会的收益增加了，在土地承包之后，村委会原本不能再从农民承包土地上得到收益，通过制度变迁，村委会不仅得到了征地补偿，还获得了额外收益。农民则处于极其

7、被动的地位。”第四，集体建设用地会随着农村经济的不断发展和城市化进程不断扩张而继续升值，而农民无法参与工业化与城市化进程中土地升值部分的分配。　　（二）南海模式：由地方推动的“土地股份制”　　1．南海模式描述　　上个世纪80年代，珠三角地区大规模地招商引资，经济一片繁荣。随着珠三角地区土地开发殆尽，投资商纷纷把视线转移到珠三角周围地区。广东南海地处珠江三角洲腹地，便具有这一得天独厚的优势，并且农村有大量的土地可供开发，但是在土地的具体流转方式这一问题上是存在争议的。为了应对工业化对土地的需求以及维护作

8、为土地所有者的权益，南海农民集体自发开创了土地股份制。具体办法是把集体土地划分成股份，对具有社区户口的农民进行配股，按股权比例进行分红。土地的规划、开发、出租与收益均由集体经济组织进行，集体经济组织成为了实质上的土地经营管理者，并且以村为单位成立了股份公司。股份公司的经营纯收入在扣除相关税费后的49%作为土地分红。在地方的集体建设用地市场的推动下，政府于2005年6月出台《广东省集体建设用地流转办法》，正式允许省内的集体建设用地直接进入市场交易。　　2．