分税制改革后我国政府间财政关系研究

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1、分税制改革后我国政府间财政关系研究　　　　摘要：十八届三中全会提出要加快推进财税体制改革，建立现代财政制度的基本框架。现代财政制度的基本框架包括：预算体制改革、税收制度改革、财政体制改革（央地关系改革）。然而，迄今为止，这三方面的改革进程中中央与地方财政关系调整是进展最缓慢的，甚至与1994年分税制改革提出的“事权与财权相匹配”的最初设计方案越走越远。如各级政府事权、财权划分依旧不明确，导致政府间事权与财权，事权与财力的不匹配，从而造成了地方政府的“土地财政”、融资平台的不规范发展、预算外收入等等一系列问题。更为甚者，改革进程有倒退的风险，即从“分税”的改革路径回

2、到“分钱”的路径上来。阻碍改革进程的因素是多方面的，文章首先回顾了我国政府间财政关系改革历程，其次通过分析我国政府间财政收入、支出、转移支付结构以及事权划分等数据描述了我国1994年分税制改革后的政府间财政关系的现状，然后在此基础上指出了我国政府间财政关系存在的问题，最后相应地提出了我国政府间财政关系的下一步改革方案。下载论文网　　关键词：政府间财政关系；财政联邦主义；事权划分；分税制　　一、问题的提出　　自我国改革开放以来，财政改革作为各项改革的突破口，已取得众多阶段性成果。财政改革的目标也经历了由“公共财政”到“公共财政现代化”再到十八界三中全会提出的“现代财

3、政制度”的转变。现代财政制度的基本框架主要包括三个方面：政府预算改革，税制改革以及政府间财政关系改革。其中税制改革与预算改革都取得明显的改革成效，并且改革进程也不断加快，唯独政府间财政关系改革进展最为缓慢。如各级政府事权，财权划分依旧不明确，导致政府间事权与财权，事权与财力的不匹配，从而造成了地方政府的“土地财政”、融资平台的不规范发展、预算外收入等等一系列问题。更为甚者，改革进程有倒退的风险，即从“分税”的改革路径回到“分钱”的路径上来。因此，正确地理解当下我国政府间关系以及考虑如何优化政府间财政关系，对于推动改革进程并建立“现代财政制度”尤为重要。现有的文献大

4、多是从行政角度研究政府间关系的，间接地讨论政府间的财政关系。本文正是试图直接从政府间财政关系入手，分析我国政府间财政关系的现状，从而发现我国政府间存在的税制、预算、转移支付以及事权、财权划分等方面的问题，而后相应地提出一些改革建议。　　二、我国政府间财政关系改革历程　　我国中央政府与地方政府财政关系大概可以划分为四个阶段：从统收统支的“大财政”到各地实行“包干合同”再到“分税制”改革以及之后的“提高公共服务责任划分”。首先，在建国之初，1956年，毛?啥?提出的“论十大关系”要求分权化改革，导致1957年～1958年中央政府向地方政府（省级政府）下放经济计划和管理

5、权。但分权导致了一系列问题，因此在20世纪70年代中央政府又通过集权矫正过度分权的问题，形成集权和分权的循环。之后，在1980年起中央政府实行了“包干合同”制度，提高了地方政府的自主性及积极性，形成政府与市场的新边界，促进市场机制的形成。然后，由于“包干合同”导致的两个比重连年下降，中央政府宏观调控能力大大减弱，1994年进行了“分税制”改革，划分了各级政府的财政收入，提高中央政府财政收入并加强其宏观调控能力。此后，2000年后提出的“公共服务提供责任划分”改革的重点由收入划分转向支出责任的划分。如“十一五”规划提出的“基本公共服务均等化”，再到“十八界三中全会”

6、提出的“建立事权和支出责任相适应制度”，旨在解决政府间事权与财权，支出责任与财力不匹配问题。　　可以看出我国政府间财政关系改革是一个不断“放权”的过程，但在这个过程中不断地出现“一放就乱，一收就死”的问题，从而导致改革的实践与改革的最初设计方案渐行渐远。比如，1994年分税制改革的核心内容是财权与事权的匹配，但后来因为这个财权始终没能够到位，就改为事权与财力的匹配。但是事权与财力相匹配时，这两者不是同一性质的东西，理论上是不能直接匹配的。因此后来又提出支出责任与财力相匹配，通过这一间接的方式达到匹配。迫于现实条件我国政府间财政关系改革存在由分税制向“分钱制”倒退的

7、风险。　　三、分税制改革成果及政府间财政关系现状　　分税制改革解决了部分财税包干制度带来的问题，使全国财政收入快速增长，提高了“两个比重”，从制度层面保证了中央财政收入稳定增长、增强中央宏观调控能力目标的实现。但离分税制改革提出的“事权与财权相匹配”的改革目标还相差甚远。　　从财政收入结构看，中央财政收入占全国财政收入的名义比重显著提高（名义收入代表着中央的可支配财力），从1993年的22%增长到1994年的56%。而地方财政收入占全国财政收入的比重从1993年的78%下降到44%。中央与地方财政收入占比在1994年形成了一个“剪刀差”。中央财政收入占比在随后的几

8、年一直保持