分税制改革与我国央地财政关系的宪法学思考

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1、分税制改革与我国央地财政关系的宪法学思考：分税制是宪政国家普遍实施的符合市场经济原则要求的公共财政体制，是提高政府公共物品的供给效益、增加政府宏观调控能力行之有效的制度模式。我国自1994年1月正式启动分税制改革，已初见成效。分税制改革不仅是一个财政经济问题，更是一个宪政问题，本文从宪法学角度探讨我国现行分税制的完善，以期能对改革的进行有所帮助。　　关键词：财政分权分税制宪政　　　　一、财政分权与宪政　　（一）财政分权的宪政要求　　宪政意味着在政府与公民的关系中对政府进行法律限制，在公民权利与自由和政府的有效运作间谋

2、求微妙的平衡。在政府内部各种不同权力的关系和运作上，分权与平衡制约便是宪政主义的两大操作原则。宪政意义上的分权源于人民对政府和权力的不信任，对权力的怀疑则源于对人性的怀疑。麦迪逊说过：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来或内在的控制了”。[1]由此看来，合理的分权不仅是国家权力良性运作的前提和基础，也是国家权力理性行使的保障。简而言之，财政分权必须以民主为基础，以法治为保障。　　（二）财政分权的宪政价值　　宪政是根据宪法的精神和基本原则来治理国家的一种制度形态。财政权作为公

3、民权利对政府的一种让渡，不仅仅关系着国家的物质获取和收入增长，更关系着人民的权利和自由的保障。因此，保障人民的权利和自由，控制政府的财政权力是宪政的内在要求在财政领域的具体体现。　　财政分权通过在中央和地方之间有效地配置财政权力，维护地方政府的财政地位，发扬地方民主，更好的维护人民的尊严与价值。规范财政分权，完善分税制改革是关系民生大计的重要工程，也是建立宪政体制，发扬民主制度，确保人民当家作主的重要保障。　　二、分税制改革带来的宪政曙光　　（一）开辟了中央与地方政府间规范分权的新路径　　分税制作为一个科学、规范的制

4、度，改变了以往央地财政分权的模式，以税种取代了收入的分割。即是中央和地方都有自己的税收范围，在此基础上发展各自的税源，这种制度也并不是单纯的为了分税而分税，而是与事权相统一的，有多少事就划分多少收入。所以，分税制改革开辟了中央与地方政府间规范分权的新路径。　　（二）促进了公民权利的发展　　宪政的最终目的是为了保障和促进公民权利的发展，但是，对公民权利的保障的质量与程度则依赖于政府的财政收入。实践中也证明，贫困和软弱的政府是无法切实保障公民权利的，政府若想保护公民的权利，首先必须拥有充足和可供支配的资金，其次便是理性负

5、责的对资金予以调配和使用，而良好的财政分权体制则是增加政府收入，保障公民权利的关键。　　（三）增强了中央的宏观调控能力　　在财政领域，1988年到1993年处于高度集中的状况，财政包干制改变了这种状况，逐步扩大了地方的财政自主权。自1994年以后，中央财政收入占全国财政收入的比重逐年提高，从根本上改变了中央财政靠地方上缴的局面，稳定了中央财政的主导地位。[2]　　（四）地方政府具备了责权利统一的独立财政主体地位　　税种按明确的标准分属与中央政府和地方政府，对各级财政预算的约束明显增强，自收自支的责任明显加重。分税制实

6、行以后，尽管存在诸多不合理的方面，但是，其给予了地方政府自主的主体地位，这表明国家已经意识到中央与地方的共存依赖关系。分税制以承认中央和地方各自相对独立的利益为前提，使地方由中央集权体制下的单纯的中央政府的代理机构，转变为相对独立的行为主体。　　三、现行分税制体制面临的挑战　　分税制是市场经济的产物，分税制的实施也必须与我国市场经济和法制建设的状况相适应。我国分税制施行以来，有力的促进了市场经济的发展和宪政民主的建设，但是，其和其他国家的分税制相比，还有一定的距离。　　（一）法治建设不健全　　分税制的实施固然推动了我

7、国法治建设的步伐，但是目前我国法治建设的程度与分税制体制所要求的程度相比还远远不够。1994年分税制改革的直接渊源是党中央的决议和国务院的政策，迄今为止，还未有一部法律明确规范这一重大的制度变革，这与社会主义法治国家的要求相去甚远。　　（二）中央与地方政府间事权、财权的分配不合理　　分税制是在中央政府与地方各级政府间明确划分事权与支出责任的基础之上，再划分各级政府的财权与财力的一种财政分权制度。事权与支出责任是既相联系又有所不同的概念和范畴。两者的联系在于：一般来说，事权决定了相应的管理责任，政府的事权与具体的支出管

8、理责任在原则上是相一致的。但是区别在于：中央政府和上级政府所享有的部分事权可以授权或委托给下级政府行使，上级政府不承担具体的支出责任，而是由下级政府承担。事实上，在中央集权的单一制体制下，中央政府和上级政府往往把下级政府当成是设立在地方区域履行自己职能的“腿”。　　（三）地方分税制改革具有不彻底性　　省级以下政府没有在法律层面、制度层面分清各自