分税制、地方公债与央地财政关系的深化改革

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1、.分税制、地方公债与央地财政关系的深化改革——基于立宪主义的视角　　【摘要】关于是否允许地方政府发行公债，近些年来一直是人们关注的话题。如果认真分析建立在1994年分税制基础之上的央地财政分权所存在的问题，就会发现破解地方债务黑洞的最为根本且亟需的策略并非是允许地方政府发行公债，而是要依据立宪主义的基本精神进一步深化分税制改革。在相关配套制度尚不完备的情况下允许地方发行公债，不但不利于地方债务的化解，甚至会引发严重的经济与社会风险。　　【关键词】分税制；地方公债；财政联邦主义；央地分权　　【正文】　　一、引言　　当下中国央地财

2、政分配关系既不合理，又不稳定，并非什么秘密，这也成为地方债台高筑的原因之一。于是如何化解地方隐蔽但巨额的债务就成为社会关注的一个焦点。尽管允许地方发行公债看似一个不错的选择，而且是地方财政权的应有之义，然而这项制度应否建立却在中国经历了长达八年左右的激烈争论和反复博弈。2009年2月，十一届全国人大常委会第十八次委员长会议听取了《国务院关于安排发行2009年地方政府债券的报告》，3月5日，温家宝总理在《政府工作报告》中宣布“国务院同意地方发行2000亿元债券。”4月3日和5日，新疆地方债和安徽地方债相继发行表明地方公债的发行已经势不可挡，不过发行的方式，却是以一种似乎很无奈因而显得有

3、些奇怪的“中央政府代地方政府发行”的方式来实施。　　本文所要做的工作并不是要从经济利弊的角度来探讨现在是否应当允许地方公债发行，我们关注的是，（1）当下中国是否具备建立地方公债制度的基本前提条件？（2）贸然发行地方公债会对中国的宪政建设提出哪些挑战？（3）如果发行地方公债并非良策，我们又应当如何依照立宪主义的要求建构合理的央地财政关系？　　为此本文将首先回顾1994年开启的分税制改革，考察其对中国央地分权带来的影响，然后在此基础之上得出如下结论：破解地方债务黑洞的最为根本且亟需的策略并非是允许地方政府发行公债，而是要依据立宪主义的基本精神进一步深化分税制改革。征税制度以及公债制度改革

4、绝非仅仅是一个经济问题，其更是一项关涉中国宪政建设的重大问题，因此应当在立宪主义的框架内统筹考虑，并以此为契机合理建构央地的财政关系，断不可仅仅基于一时经济之需就贸然行事。　　二、分税制与中国地方政府的困境...　　应当说，在建国后相当长的一段时间内，中国地方政府的权力和职责并不完整。特别是在计划经济体制下，由于实行生产资料的社会主义公有制，代表国家的中央政府不但是整个社会生产资料的所有者，而且是整个经济和社会发展的组织者和经营者。其通过运用经济计划指标等手段管理着整个社会的发展，并使得大量本应由地方政府提供的公共产品（比如教育、医疗、社会保险）却内化为由各类企事业单位来承担。从根本

5、上讲，这一时期的地方政府不过是中央政府派驻各地管理地方企事业单位的机构而已——其最为核心的职能是组织本地企业完成中央政府下达的经济指标和计划，至于这些指标和计划在多大程度上能够满足本地居民对公共产品的需求，则不是地方政府考虑的主要内容。于是，政府间关系就被扭曲为“大公司内母公司与子公司的关系，是生产性的关系”。〔1〕　　尽管这一时期的中央和地方，也存在着某种权力的分离与分立，但这不过是在“发挥中央和地方两个积极性”的原则下，基于同一职能（即组织国民经济建设）、实现同一目标（即国家经济发展计划）进行的经济职能分工。更为重要的是，分工标准不是基于公共产品的自身范围

6、属性，而是围绕数量上管理国民经济权力的大小——即对于企事业单位的人财物和产供销的支配权来进行的。　　1994年分税制改革以后，一套从制度上保障中央和地方“分灶吃饭”的税收体制的建立使得中国的央地关系发生了巨大的变化。自此以后，中央政府和地方政府在划分事权的基础之上进行财政分权，并区分了中央税、地方税和共享税。对于地方政府而言，这种改革所带来的影响是巨大的，其不但获得了法定的地方税种，进而拥有了稳定的地方税收收入，而且自身的性质也在悄然间发生了变化——即地方政府成为必须为辖区内居民提供必要公共服务和公共产品的独立政治实体，而不再仅仅是作为

7、中央政府的代理人。　　这种后来被钱颖一等经济学家称作是“中国式财政联邦主义”（FiscalFederalism，ChinaStyle）的改革，〔2〕不但促进了中国经济的高速发展，而且让人们看到了中国走出“一统就死，一死就叫，一叫就放，一放就乱，一乱就收，一收又统”恶性循环的希望。在这个意义上，分税制的改革思路对中国央地关系的合理建构以及立宪主义的实现必将产生重大且深远的影响。可惜的是，我们却不能因此而欢呼雀跃，因为分税制实行15年来，其可能带来的积极影响已