陈柏峰 农民上访的分类治理研究

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1、农民上访的分类治理研究陈柏峰2012-10-3010:36:36　　来源：《政治学研究》2012年第1期　　【作者简介】陈柏峰，中南财经政法大学(武汉430073)。　　【内容提要】面对日渐高涨的上访潮，信访工作制度不断强化上访人的权利和接访人的职责。从调研来看，相关制度建设并没有给基层政府提供有效的治理措施，基层政府也未能摸索出合法的治理措施，而是陷入非法运作的边缘。当前的信访困局在于信访渠道依然存在一定程度的淤塞，面对成千上万的上访者，政府未能通过有效的制度安排来对上访者的问题进行性质区分。分类治

2、理可能是疏通信访渠道的有效途径。根据这一思路，目前的上访可以分为有理上访、无理上访、商谈型上访三大类及若干具体小类。若能建立正确的分类原则，找到合理的治理方法，并建立必要的配套措施，信访渠道完全可以疏通，成为社会利益重要的表达渠道和商谈空间，发挥出应有的功效。信访制度因此可以成为中国特色社会主义法治的重要组成部分。　　【关键词】上访；分类治理；无理上访；商谈型上访　　一、上访潮与相关制度建设　　新中国成立以来，有过多次上访高潮，但中央采取相关措施以后，上访局势都得到了一定缓解，势头得以回落。然而，进入

3、20世纪90年代以后，上访数量一直居高不下，形成了第五次上访高潮，且这次高潮至今尚未退去。尽管中央高层出台了诸多措施力图扭转局面，但是效果不甚明显，没能有效遏制上访潮。这种状况使得信访制度改革日益成为全社会关注的焦点。　　自1993年开始，全国信访总量持续增高。一方面在农村，20世纪90年代农民负担日趋沉重，农村经济形势不景气，农民对政策的满意程度大幅下降，农村干群关系比较紧张，日渐对基层干部表现出强烈的不满情绪。另一方面，城市发展走上了快速发展的轨道，社会矛盾和利益冲突加剧，人们的不公平感日渐增长。

4、面对这种局面，城乡居民的心理受到前所未有的普遍冲击，遇到具体问题时不断走上信访的道路，将信访视为优于司法的补救方式。　　面对这种情况，在政府机构精简的大背景下，中央和地方政府不断强调“信访工作只能加强，不能削弱”，在全国建立起了体系化的信访工作机构，着力于加强队伍建设，2000年2月，中央办公厅国务院办公厅信访局升格为副部级单位，更名为国家信访局。同时，国家不断明确信访职能分配，尤其着力于相关制度建设。1991年5月，中共中央办公厅、全国人大常委会办公厅和国务院办公厅针对中央和国家机关一些机构的较大调

5、整和业务范围的变化，重新修订了1985年的《中央各部门归口分工接待群众来访办法》，进一步明确了信访工作的相关接待办法。所有问题均按来访人反映问题的性质或所属系统，分别归口中央相关部门接谈处理。1995年颁布的《信访条例》更是明确写下了“农民上访的分类治理研究陈柏峰2012-10-3010:36:36　　来源：《政治学研究》2012年第1期　　【作者简介】陈柏峰，中南财经政法大学(武汉430073)。　　【内容提要】面对日渐高涨的上访潮，信访工作制度不断强化上访人的权利和接访人的职责。从调研来看，相关制

6、度建设并没有给基层政府提供有效的治理措施，基层政府也未能摸索出合法的治理措施，而是陷入非法运作的边缘。当前的信访困局在于信访渠道依然存在一定程度的淤塞，面对成千上万的上访者，政府未能通过有效的制度安排来对上访者的问题进行性质区分。分类治理可能是疏通信访渠道的有效途径。根据这一思路，目前的上访可以分为有理上访、无理上访、商谈型上访三大类及若干具体小类。若能建立正确的分类原则，找到合理的治理方法，并建立必要的配套措施，信访渠道完全可以疏通，成为社会利益重要的表达渠道和商谈空间，发挥出应有的功效。信访制度因

7、此可以成为中国特色社会主义法治的重要组成部分。　　【关键词】上访；分类治理；无理上访；商谈型上访　　一、上访潮与相关制度建设　　新中国成立以来，有过多次上访高潮，但中央采取相关措施以后，上访局势都得到了一定缓解，势头得以回落。然而，进入20世纪90年代以后，上访数量一直居高不下，形成了第五次上访高潮，且这次高潮至今尚未退去。尽管中央高层出台了诸多措施力图扭转局面，但是效果不甚明显，没能有效遏制上访潮。这种状况使得信访制度改革日益成为全社会关注的焦点。　　自1993年开始，全国信访总量持续增高。一方面在

8、农村，20世纪90年代农民负担日趋沉重，农村经济形势不景气，农民对政策的满意程度大幅下降，农村干群关系比较紧张，日渐对基层干部表现出强烈的不满情绪。另一方面，城市发展走上了快速发展的轨道，社会矛盾和利益冲突加剧，人们的不公平感日渐增长。面对这种局面，城乡居民的心理受到前所未有的普遍冲击，遇到具体问题时不断走上信访的道路，将信访视为优于司法的补救方式。　　面对这种情况，在政府机构精简的大背景下，中央和地方政府不断强调“信访工作只能加强，不能削弱”，在全国建