对我国财政支农问题的思考

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1、对我国财政支农问题的思考十多年来，发展中国家的农民、农村，农业（三农）在国际化大背景下，普遍受到冲击.挑战，农村经济凋敝，小农破产.大量流离失所，形成城市贫民窟。我国加入WTO已有几年，各行业的保护措施在逐步减少甚至取消。处于弱势群体的农民占我国人口的70%,农业又作为我国的薄弱基础产业。在国际化大背景下，我国应如何制定、完善财政支农政策，以保护农业，更好地解决三农问题？本文试图从财政支农性质的界定入手.通过分析我国财政支农的历程与现状，借鉴发达国家和地区成功的经验，提出适合我国国情的财政支农建议。一、什么是财政支农？谈到财政支农，我们首先应明确

2、两个问题：一是农业是否具有公共品性质，是财政支农，指的是农业，还是三农？(―)农业是否具有公共品性质？一般说来，财政投资主要是公共品领域.那么财政投资公共品能否对应投入农业，就要看农业本身是否具有公共品的性质。按照一般农业经济理论，农业作为一个产业.生产的当然不是公共物品。但在我国，农村人口占7〇%,小农经济遍地，并且长期以来…直处于以农业为工业，以乡杓为城山积聚资本的积累过程中，这-特点决定了我国农业本身在相当人柠度上具有公共品的性质?理由主要是1.农业与生态、坏境的保护高度相关，特别是郊区农业具有明显的生态和环境作用?2.我国农村土地承载着农

3、K的H会保障功能。--方面.农村彳1会的基木资源就是土地，土地不仅仅足?般经济学意义上的生产资料，而更主要的是农民生存保障的基础。特别是在发展中国家，城乡二元结构社会的基本体制条件下，多数发展中W家政府不向农村人口提供社会保障，人然就把农村、农民的利会保障寄1地1-。我国按人口平均分配土地.幕木_[是按社区内部人口分配土地?土地以y区为边界.天然就具有对社区成员农民的生存保障，也因此具有了彳i会职能。另一方面，由于任何政府都不可能与9亿农民人口交易，不可能对这么庞大的人口提供基本的社会保障。因此，中国的农村土地承载农民的社会保障功能的制度将是长期

4、的普遍现象。土地不被认为是纯粹的一个产业罜的生产资料.这与国外的差别是本质性的。土地，这一主要农业生产资料.因为其天然具有社会保障功能.农业便具有了公共品的性质。(二)财政支农.指的是农业还是三农发达国家的社会幵支基本上都是由政府财政保障。但是在发展中国家，政府财政不能管，也管不起。于是，农村社会事业开支也要寄托于农村经济自身进行的收益分配调节。也就是说.农村社区组织客观上也担负了类似于财政的功能（即二次分配）。曾有人专门研究县级政府与县级财政以下的非正规财政，即村社财政.研究乡村组织有无二次分配功能。比如说修桥补路，鳏寡孤独.照顾生老病死的事，

5、几千年来都是由社区承担的。现代制度下，政府以财政二次分配来承担这些公共职能。但财政所能承担的农村的社会功能也极其有限年财政所谓用于农业的开支或支农资金，实际上主要是部门开支。农业各部门如水.电.供销.粮食，农业技术等相关部门，其实是部门在财政的盘子里分配的所谓支农资金。1986年前后.乡镇企业异军突起，并被赋予特殊职能一一承担以工支农，以工建农.以工补农。这些国家不再承担的农村基础设施建设.农村基层村以下行政性开支，以及农村的社会保障开支等，都交给了乡镇企业。国家则允许其税前列支1%.税前还贷。也就是说，当国家给乡镇企业赋予这些公共职能时，政策上

6、是给予了一定的税收优惠的。而到90年代中期，政府又取消了这些税收优惠，强调所有的企业应该是一条起跑线.税收拉平。但国家并没有把原来由乡镇企业替代的职能（承担起约9亿农民的社会保陣.让政府财政重新承担起来，一方面取消了税收优惠，另一方面金融系统商业化改革以后不再给中小企业提供贷款.尤其不再给乡村以下的小型乡镇企业提供贷款。从90年代中期开始，乡镇企业得到的贷款算起来下降到不到原来的1/3。乡镇企业的支农职能丧失了.三农问题也越来越严重。作为政府对农业扶持最为重要.直接的手段，每年全国财政支农投资规模约在2000多亿元，但支农资金_支农率很低。国务院

7、发展研究中心调查表明，财政支农资金有70%左右用于农业行政事业单位事业费，而没用于农业生产本身。财政支农资金逐年递增，但增加的支农资金抵不上增加的农业管理部门人员亊业费.人头费，国家对农业的支持在层层实施中被蚕食.除了养人因素外，支农资金还存在使用分散.挤占挪用的严重现象，导致支农效益递减。总的说来.我国近二十年来财政支农的现实是：第一，财政支农实际上是部门在分配财政资金，在养人.而没有真正用于支农。第二，财政税收政策的改变.实际上使乡镇企业放弃了对原来就有公共品性质的“三农的基本保障的职能。三、在WTO条件下财政支农的筠疆(―)我国国情特殊，没

8、有现成的财政支农模式可照搬.我国农村人a9亿.约占全国人口的70%.而美国农业人口占全国人口的比重仅为2%,曰本为8%:再如我国的台湾省