关于财政支农问题的若干理论思考

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1、关于财政支农问题的若干理论思考摘要：财政投资主要是公共产品领域，由于我国农业的特殊性，农业本身在相当大程度上具有公共产品的性质。因此，我国财政应当对具有公共产品性质的农业承担起保护和扶持责任。财政支农补贴同其他支农措施并不存在非此即彼的对立关系，鉴于目前“三农”问题的严重性，应当在经济发展和财政增收的基础上，逐步加大财政支农补贴的力度。为此，建议从财政收入、财政支出以及财政管理体制改革等三个方面着眼，尽快构建起完善的财政支农体系。　　关键词：财政支农；“三农”问题；公共产品；财政补贴　　２００４年２月８日《中共中央国务院关于促

2、进农民增加收入若干政策的意见》正式发布。这是在时隔１８年之后，党中央、国务院下发的第一号文件再次锁定农业领域，并且特别强调要将解决“三农”问题作为“全党工作重中之重”。这不仅充分体现了党的新一届领导集体对农业农村问题的高度重视和逐步解决好农业农村问题的坚定决心，而且也表明了“三农”问题的严重性已经成为我国社会主义现代化建设和全面建设小康社会的最大“瓶颈”。如何有效地从根本上解决“三农”问题，各界人士纷纷出谋献策，提出了许多有价值的观点和对策。作为一个财政理论工作者，我注重从财政的角度思考“三农”问题。本文就近期学习党中央、国务

3、院发布的今年一号文件的体会，结合当前学术界争议颇多的财政支农问题，从财政理论的角度谈几点个人的看法。　　一、财政与我国农业的特殊性　　财政是以国家为主体的收支活动。公共财政是市场经济条件下国家财政采取的主要财政模式，它是一国政府分配一部分社会产品、国民收入或ＧＤＰ，提供公共产品与服务，来满足国家的公共需要的经济行为。财政的本质属性决定了财政是国家进行宏观调控的重要手段，它在优化资源配置、组织收入、公平分配、稳定物价和实现国际收支平衡方面均具有十分重要的职能作用。“三农”问题是我国政府在现阶段经济与社会发展过程中面临的核心任务，

4、因此如何通过优化城乡资源配置，调节城乡收入的合理分配来增加农业投入，巩固农业基础地位，提高农民收入，促进农村经济与社会发展步伐是国家财政作为实现政府职能的重要手段的必然要求。由于财政以社会产品、国民收入或ＧＤＰ为分配对象，“三农”问题的解决又从根本上决定着我国财政资源的富裕程度，决定着国家财政实力的强弱。　　众所周知，财政投资主要是公共产品领域，那么财政投资公共产品能否对应投入农业，就要看农业本身是否具有公共产品的性质。对我国而言，农业是否具有公共产品性质呢？我基本上赞成农业经济问题专家温铁军博士的观点：由于我国农业的特殊性，

5、农业本身在相当大程度上具有公共产品的性质。１按一般农业经济科学而言，农业是一个产业，农业生产的当然不是公共产品。但若从另一方面看，农村社会基本的资源就是土地，土地并不仅仅是一般经济学意义上的生产资料，而更主要的是农民生存保障的基础，特别是在我国城乡二元结构社会这样基本体制条件下，随着２０世纪８０年代初期政府集权控制的人民公社解体和家庭联产承包责任制的确立，政府在放弃对农村土地和其他资产的控制的同时，也忽视了对占中国人口７０％左右的农村人口的社会保障，例如对村社的行政管理、抚养乡村鳏寡孤独，以及其他农村基础设施建设和一般公共

6、产品的供给等，都转由土地来承担。这样就形成了土地具有生产要素和生存保障的双重功能，而且随着人口的增长、人均土地面积的下降，土地越来越多地转变为以承担农民的生存保障功能为主。同时，又因为我国现行土地制度把人口作为分配土地权利的依据，实行的是土地福利性均分原则，既体现了土地政策的公平取向，又是农民公共选择的结果，具有高度的统一一致性，体现了绝大多数农民的利益。这样，我国的土地资源将长期成为以社区为边界、承载农民的生存保障功能的社会保障资料，因此就具有了社会职能，农业也便因此具有了一定意义的公共产品的性质。　　２０世纪８０年代中期，

7、随着乡镇企业的蓬勃发展，政府又将为农村提供公共产品开支的责任移交给乡镇企业，赋予了乡镇企业“以工支农，以工建农，以工补农”的特殊职能，将农村基础设施建设、村以下行政性开支以及农村的社会保障开支都交给乡镇企业承担。同时允许乡镇企业的所有支农、建农、补农资金可以税前列支和税前还贷，以鼓励其替代政府财政承担农村公共职能的积极性。但是，１９９４年分税制改革时为了实行公平竞争原则而把这些优惠取消了，全国范围内乡镇企业开始大规模地实行私有，乡镇企业的支农职能随之丧失。而所谓历年财政用于农业的开支或支农资金，实际上主要是农业各部门如水、电、

8、供销、粮食、农业技术等部门在支配和使用，基本上没有真正用于支农，而是被大量挪用于楼堂馆所建设。这就使得本已相当脆弱的农业基础地位，因失去国家财政的基本保护而进一步弱化，从而导致了“三农”问题愈演愈烈，成为新的中央领导集体视为“全党工作重中之重”的首要问题。　　我们高兴地看到，