我国城市民居拆迁问题研究综述

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我国城市民居拆迁问题研究综述 我国城市民居拆迁问题研究综述 我国城市民居拆迁问题研究综述 我国城市民居拆迁问题研究综述 我国城市民居拆迁问题研究综述 我国城市民居拆迁问题研究综述 我国城市民居拆迁问题研究综述 摘要随着我国改革开放的进一步深入以及社会主义市场经济的迅速发展的需要，城市改造势在必行，而城市改造过程中的城市民居拆迁问题则成为社会关注的焦点。本文总揽近年来学者们对城市拆迁问题研究的文献，从社会公共利益，拆迁各方利益冲突以及拆迁补偿制度的角度，对近年来的文献进行总结归纳，以期为今后的探讨提供一个可资借鉴的平台。关键词城市民居拆迁公共利益利益冲突拆迁补偿作者简介：付伟博，南京工业大学法律与行政学院研究生。随着我国改革开放的进一步深入及社会主义市场经济的迅猛发展，我国社会也步入转型时期。其中城市化的进程加快也是我国社会转型期的重要表现。城市化是社会发展的必然趋势，由城市化所带来的城市规模的扩大和改造则势在必行，城市的改造则必然涉及城市房屋的拆迁，由拆迁所引起的一系列问题则油然而生。目前，拆迁领域的问题虽然是较为突出的问题，但是我国的拆迁历史却为时尚短，我国正处于社会转型的过渡时期，类似的其他社会问题也并不少见，拆迁问题是关系民生的问题，被拆迁人的安置和赔偿是否到位直接影响被拆迁人的生活，因此建立健全完善的拆迁补偿制度，妥善安置被拆迁人对政府来说是一项艰巨的任务，这关系到社会的和谐和国家的稳定。笔者尝试搜集近年来拆迁领域的相关研究，对如何解决该领域的问题皆给予了科学的建议。本文通过对这些文献的回顾，尝试对城市房屋拆迁领域的研究成果作一概述，期望为以后的进一步探索提供值得参详的资料。一、我国城市民居拆迁过程中的主要问题中国的城市化进程中房屋拆迁是必要的，也是合理的，但是拆迁制度在实行的过程中却产生了一系列的社会问题。据此，笔者将对现有文献的研究内容加以总结，发现城市住房拆迁过程中存在的问题主要集中在以下几个方面。（一）群众信访日益频繁城市拆迁问题是目前群众信访反映的焦点问题之一。近年来，国家信访部门接到的反映城市建设特别是拆迁安置问题的信件呈逐年上升趋势。从投诉信访方面来看，2001年拆迁信件数量8516件，占信访总量的3.97%；2002年拆迁信件数量13513件，占信访总量的3.65%，同比上升58.68%，截止2003年8月31日，国家信访局收到拆迁上访信件11641件，比2002年同期上升50%，上访人数5360人，上升47%。赵凌研究指出，因城市拆迁矛盾而发生的上访告状事件的主题，有个体化向群体化规模化发展的趋势。2000年以前上访的主题以个人为主，反映的是被拆迁户的个人遭遇，最多也是本拆迁区的被拆迁户代表上访。但近几年逐渐发展成被拆迁户有组织上访，甚至出现不同省市，不同地区的上访人员相互串联交流经验的趋向。（二）行政强拆引起暴力抗法强制拆迁是被拆迁人在法定期限内无正当理由拒绝履行拆迁义务的情况下，为保证建设工程的顺利进行，保护拆迁人的合法权益而设立的一项法律制度。因此，强制拆迁的目的在于保护拆迁人的合法权益，保障城市建设工程的顺利进行。但在实际的操作过程中，一些地方强制执行拆迁，偏离法律轨道，严重侵犯公民的私人财产权。雷阳在研究中表明，强制拆迁缺少一套完善的执行程序，执行权限也划分不清，夜猫粗暴的拆迁行为失常发生，是影响社会和谐的重要因素。蓝万标也撰文指出，在城市拆迁过程中，有的地方政府和部门不能依法行政，态度恶劣；甚至运用黑社会势力，采用恐吓、停水、停电等手段强迫居民进行搬迁，引发群众的极度不满，以至采取自焚等极端手段来表示对强制拆迁的抵抗。（三）拆迁安置补偿不到位拆迁安置补偿不到位，剥夺居民产权置换的权利，拆迁补偿价格不足以抵偿被拆迁户因拆迁而造成的损失，可以说拆迁安置补偿不足，是居民不配合拆迁工作的重要原因，试想若任何一项拆迁工程都能充分满足被拆迁人的利益要求，都能真正的提高被拆迁户的生活质量，又任何会产生这许多抵抗拆迁的行为。蓝菊玲认为房屋是受宪法保护的财产，拆迁矛盾的核心问题是拆迁安置工作没有以保障群众利益为基本出发点，一些地方政府不关心群众的切身利益，假借满足公共利益而大量地用于商业目的，损害被拆迁人的权益。诸多学者也都指出拆迁补偿标准低，不履行协议的现象大量存在，私自剥夺被拆迁人安置补偿方式的选择权。二、城市民居拆迁问题产生的深层原因探究学者们对城市拆迁问题产生的原因做过很多研究，包括对法律规定的缺失，对被拆迁人切身利益的补偿问题长期以来没有得到有效解决等，笔者对近些年来相关学者的研究做了归纳总结，主要的问题包括以下几个方面：（一）公共利益的界定在近些年所发生的强制拆迁的案例当中，均以公共利益为旗号。据此，什么是公共利益，如何界定公共利益就成为首要问题摆在所有研究者的面前。对于什么是公共利益，孙丽岩认为公共利益泛指对象不确定的为社会全体或多数人享有的利益，个人利益本源上符合公共利益要求，个人在追求个人利益的同时也满足了公共利益。梁彗星在其参与起草的《物权法草案》中把公共利益界定为“公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业，以及国家法律规定的其他公共利益。” 李绍章对公共利益的涵义作了个排除，指出凡与民生相背离的特定化集团利益和部分群体之非分利益，都不能算作公共利益。也有学者对明确界定公共利益持反对意见，譬如，中国人民大学法学院王利明教授就反对在物权法中界定公共利益，他认为，在物权法中界定公共利益的概念很困难，仅寄望于通过物权法对公共利益概念的界定来解决征收中存在的问题，是物权法所不能承受之重，因此他建议物权法仍然应该维持宪法关于公共利益的抽象表述，而不必采用正面界定和反面排除的方法规定公共利益的内涵。笔者认为，在拆迁这一具体拆迁行为中，公共利益的界定依然具有重要的意义。在我国的拆迁实践中经常出于商业目的所进行的拆迁被描述成公益，大量地租用行政权力为其经营活动服务，造成了公共利益的泛化、扭曲、滥用，导致因城市拆迁纠纷激化的社会矛盾与冲突层出不穷，给社会稳定以及经济的可持续健康发展带来巨大破坏。（二）城市民居拆迁中的利益冲突被拆迁户、开发商和政府之间利益关系的协调与冲突时隐藏在拆迁纠纷背后的一个重要因素，也是众多学者关注分析的焦点问题之一。在拆迁过程中，利益冲突的根源在于，被拆迁户和开发商这一对利益主体在进行一场看似公平而实际上并不公平的博弈过程，在这一过程中，开发商往往拥有较多的社会资源，雄厚的资本而处于优势地位。被拆迁户因为缺乏统一有效的利益诉求机制而作为散户处于博弈的劣势地位。然而本应作为裁判员角色的政府，因为种种原因和利益的驱使，与开发商利益团体结合，使得本就处于劣势地位的被拆迁户雪上加霜，被拆迁户的利益诉求不能得到满足而被迫采取暴力抗法的形式来表达自己的利益要求，在利益要求无法得到满足的情况下而最终酿成悲剧。（三）拆迁补偿制度的不足拆迁补偿是指在城市建设和开发过程中，因拆除房屋而给予房屋所有人的补偿。拆迁补偿可以说是关乎拆迁工程能否顺利进行的核心问题，而补偿过低往往是被拆迁户不愿实施搬迁的直接原因。目前的拆迁补偿方式有两种：货币补偿和产权置换。林文认为货币补偿的方式可以大大调动被拆迁户购房置换的积极性，加快住房从福利性无偿分配向货币化、市场化转变步伐。从而推动旧城改改造及住宅新区形成。但是林文却忽略了如何才能保证被拆迁户的货币补偿与其实际损失相一致的问题。裴秀英也对拆迁补偿做了较为深入的研究，认为产权置换的补偿方式是货币补偿方式的一种有效补充，提出按市场评估价格确定补偿金额是两种补偿方法的重点。施国庆对城市拆迁补偿制度与缺陷的研究较为全面，他系统的提出了两种不同补偿制度的缺陷并指出当下拆迁补偿制度中存在的核心性问题：评估方法的缺陷和评估机构选择的缺陷。也有学者指出，仅对房屋进行赔偿而忽视对土地使用权的赔偿对于被拆迁户来说也有失公平。三、解决城市民居拆迁问题的对策研究（一）明确公共利益的界定近年来，我国所发生的暴力拆迁事件均以公共利益为旗号，在最新修订的城市房屋拆迁管理条例中，已用司法强拆代替行政强拆，这意味着行政机关不再拥有强制拆迁的权力，从某种意义上来说是一种进步，但是并没有取消强制拆迁的行为。在涉及公共利益的拆迁过程中，新条例规定被拆迁人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。彭小兵在《城市拆迁中的利益冲突与公共利益界定》一文中指出，城市拆迁中公共利益的界定是一个“多数选择形成共识——立法保障——政府实施——司法完善”的反复循环过程，，应该把城市拆迁具体实践中所积累的行之有效的宝贵经验以法律形式稳定下来，达到一个“公共利益的累积”，使我国在城市拆迁中的公共利益越来越明晰化，最终达到城市房屋拆迁中的“公共利益”明确界定的目的。中国政法大学薛刚凌教授指出，公共利益很难明确的界定，因此不能由政府亦或是开发商来决定一项拆迁再建工程的公共性，应由人大授权建立起权威的民意调查机关进行详细的调查分析，向社会公布分析报告和民意调查报告，由此来确定一项拆迁工程是否属于公共利益的范围。笔者认为公共利益是涉及强制拆迁的源头问题，只有明确界定了公共利益的概念和范围，才能杜绝强制拆迁所产生的问题（二）明确政府角色，建立合理的拆迁利益分配机制，兼顾各方利益政府在拆迁过程中既是“裁判员”又是“运动员” 的双重角色也是拆迁纠纷产生不断的重要因素之一。刘晓静撰文论述了我国政府在拆迁过程角色越位、缺位和错位的具体表现，指出政府作为国家公权力的拥有者和执行者，只有做到角色的回归，才能促进拆迁的公平与正义。史小艳从法律的角度指出，在公益拆迁和商业拆迁中，政府角色缺乏法律上的定位也是造成政府角色混乱的重要原因，在拆迁管理条例中进一步明确政府在不同类型的拆迁中的角色定位不失为解决拆迁纠纷的一剂良方。明确政府的角色，让政府从纠缠不清的利益链中抽托，为拆迁人和被拆迁人构建起公平的博弈环境，从某种意义上说，只有制度的正义性，政府作为客观的中间角色，为拆迁的利益双方构建合理的拆迁利益分配机制，才是解决问题的根本之道。李钟书认为，拆迁纠纷的根源就在于拆迁过程中纠缠了不同的利益，在不能有效协调的情况下，各种利益相互摩擦碰撞，产生尖锐的矛盾。因此，理顺利益关系，寻求拆迁中的利益平衡是解决这一问题的关键。而只有当政府回归自身的角色，才能构建起合理的利益分配机制，平衡各方的利益。（三）完善拆迁补偿制度，构建被拆迁人利益表达机制城市拆迁补偿问题，是城市拆迁的核心问题，因为城市拆迁的本质和最终落脚点是社会公众的生存与幸福，而住房既是居民安身立命之本，也是个人生存发展之必要条件。因此，补偿是否合理到位，决定着拆迁进程能否顺利推行。因此如何建立起完善的拆迁补偿标准，也是学者们关注的焦点。彭小兵在《城市拆迁补偿政策研究》一文中认为，由于我国城市拆迁补偿市场评估机制并未真正建立起来，城市拆迁补偿存在立法矛盾和司法制度设计缺陷。导致通常弱势的被拆迁人在利益博弈时被拆迁人就很难争取到自己的满意利益，其经济利益很容易受损。主张建立起基于利益平衡的城市拆迁补偿机制，以制度重构保障拆迁补偿机制的有效运行。西南政法大学的张向东从法律的角度指出以民事协议的方式解决补偿问题是现行法的误区，提出要变民事补偿为行政征收补偿，明确行政补偿的原则与范围，规定最低的补偿标准等方式来完善我们拆迁补偿制度。彭小兵教授还从利益分配机制的角度论述了不论是开发商主导还是政府主导的城市拆迁,都不能从根本上解决城市拆迁冲突问题,城市拆迁的主要矛盾是拆迁人的强势和被拆迁人的弱势,从而造成的利益分配不公平。试图构建一个贯穿城市拆迁全过程的被拆迁人利益表达机制,为被拆迁人提供一个合理表达利益的平台,实现拆迁中各方利益主体的沟通以及各方利益的均衡,从根本上化解城市拆迁纠纷和冲突。当然,要保证这一被拆迁人利益表达机制正常运行,必须完善相关的制度设计。在这个被拆迁人利益表达机制构建过程中,依然要求政府本着“以人为本” 、促进社会和谐发展的思想，不断地探索。诚然城市发展需要拆迁，没有拆迁就不会有日新月异的城市新貌。然而，我们不能将经济社会发展建立在对公民基本权利的侵害上，否则这样的发展和繁荣也是不健康和不持久的，毕竟经济社会发展、人类文明进步的根本宗旨和实质标志是作为社会成员的公民个人自由和权利的最大限度的实现。纵观这些年来城市拆迁问题的相关文献，可以发现对此问题的研究大致可以分为两个视角。第一种视角是更多的关注导致拆迁冲突发生的外在客观条件，例如关注法律的实施，关注补偿制度的完善等等。目前外在的客观条件限制中，公共利益的问题是学者们探讨的焦点，对于这一问题，重庆大学的彭小兵教授已经做出了较为深刻的分析，对公共利益的界定，特点等都有了较为明确的观点。法律法规制度的完善，虽然也有较多学者提出，但是对于如何具体完善，制订怎样的具体法律法规尚有待于进一步的探讨。对于拆迁补偿制度，全国各地方有个地方的特定条件，并不能从全国的范围来制订出各个地方都通行的补偿制度，对此学者们的研究还有待于进一步细化，针对地方的具体问题采取特定的研究，这样才能找到适合当地的拆迁补偿制度。同时我们应该意识到，虽然外在的客观条件会造成一定的影响，但拆迁行为的主题和客体是具有一定能动性和认知能力的自主行为人，所以拆迁问题的解决，既不能单独依靠政府部门，也不能完全顺从被拆迁人的想法和意愿，而是应该由不牵涉在利益之中的第三方机构来进行综合的评估和测验，最终制订出具体的方案以供参考，笔者认为这样的方式对于拆迁问题的解决未尝不是一种有益的尝试，组织建立一种由规划专家，市场评估专家等专业人员组成的社会中介组织，在拆迁之前，对拆迁的过程进行一次完整的评估和预测，制订出可供参考的方案。对于这方面的研究还有待于进一步的深入和细化。第二种视角就是基于这种内在力驱使的研究，例如研究政府，开发商和被拆迁人的行为动机和利益关系等。对于这种内在力驱使的研究中，学者们较为统一的观点是政府在拆迁活动中，角色的错位是使得各方利益博弈失衡的一个重要原因，对于如何做到政府角色的回归，学者们都进行了深入的研究和探讨。总结分析两种视角各有利弊，也许一种试图将内外部因素综合分析的视角将更有助于我们全面深入地分析和探讨这个问题。参考文献：[1]聂琦波．城市建设拆迁中的利益冲突根源及其调整机理研究．现代经济探讨．2004（4）．[2]赵凌．国内首份信访报告收高层重视．南方周末．2004（11）．[3]雷阳．城市房屋拆迁现状分析及对策构思．重庆大学．2008（11）．[4]蓝万标，蓝菊玲．当前社会城市拆迁存在的问题及对策研究．井冈山师范学院学报．2004（12）．[5]孙丽岩．公共利益服从的博弈分析．法学．2004(10)．[6]梁慧星．中国物权法草案建议稿——条文、说明、理由与参考法例．天津：社会科学文献出版社．2000．[7]李绍章．拆迁博弈：要走出“双输” 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