清末乡官议设初探

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1、清末乡官议设初探制的步骤，县以下基层社会仍然游离于国家职官体制之外。“乡官”话题从产生到热议，再到最终被放弃，反映了中国固有知识与制度在外来思潮冲击之下的命运。　　关键词：清末；乡官；基层治理；地方自治　　：D691　：A　：1004-9142(2012)03-0034-06　　在中国传统政治结构中，基层行政区域的定位经历了长期过程，县以下治理结构经历了从正式到非正式的演变。从秦到隋，实行国家职官系统内的“乡官”制度；隋至宋代王安石变法，进入由“乡官”制到“职役”制的演变过程；宋至清，国家官治体制从乡村社会退出，基层治理依赖于“职役”

2、制度。清代国家正式政权机构的最低层级为县，对县以下的治理并无正式行政建制，县以下基层社会权力的执行者从乡官演变为“职役”。“职役”人员并非国家官员，地位低下，逐渐沦为州县官员乃至吏役任意使唤的对象。国家政权在基层社会的执行者地位低下，沦为“贱役”，这与其实际应该承载的职能极不协调。“有清一代，乡制未改。惟日久生弊，专司钱粮老人之名称，后已鲜有知者，则不裁之裁矣。保正复名乡保，揆其名义，何等郑重，乃传达州署功令于各村之外，并不知乡政为何事，自侪吏胥，人亦以吏胥视之矣。”(《乡镇志》)　　鉴于基层治理的恶化，明末开始不时有人提倡恢复古代“

3、乡官”制度，将国家职官体系延伸至县以下基层社会。清中叶和晚清，“乡官”话题不绝于官场士林。目前学术界对于晚清基层治理改革思想的研究，也有部分成果触及“乡官”议设问题，但大都倾向于将“乡官”之议等同于清末地方自治。事实上，清末“乡官”设想与地方自治虽有相近之处，但仍有很大区别。“乡官”制度的权力在于政府，“乡官”体现了国家权力在基层社会的延伸和正式化。地方自治则更多体现国家权力对民间士绅权力的妥协，地方自治领袖由基层社会票选产生，是基层社会权力存在的体现，而非国家权力在基层的体现。美国学者罗杰·汤普森(RogerThompson)很早就

4、注意到清末基层治理改革思路中的恢复“乡官”设想，他关注赵尔巽在山西巡抚任上整顿“乡社”、设立“乡官”的设想，并称其为“山西模式”，以区别于当时袁世凯在天津推行的地方自治。但是，汤普森的研究多年来未得到足够重视，清末议设“乡官”问题也一直没有专文探讨。笔者拟对这一问题进行初步探讨，以求教于方家。　　一、清末新政初期的乡官议设——以赵尔巽“乡社”整顿方案为例　　清末新政时期，设立乡官话题再度兴盛。有人认为解决当时县治难题的办法就在于“复古时乡官之制而已”。除知识界的地方自治思潮外，此间不少身膺重寄的疆吏开始着手规划基层治理结构改革，改变行

5、之已久但弊病丛生的“职役”制度，试图重建以“士绅”为主导的基层治理秩序。赵尔巽在护理山西巡抚期间提出整顿乡社计划，就是一次重建基层政治秩序的尝试。　　赵尔巽出任山西布政使和护理山西巡抚之时，对山西乡村治理状况进行了较为深入的调查。在他看来，乡村治理的弊病就在于基层社会缺少国家权力的正式存在；若要根治这一弊政，必须借助传统资源。赵氏认为，乡村治理是整个国家治理的基础，“弭患之方在澄其本，勤民之要必始于乡。诚以天下之大，州县所积，州县之广，乡社所积”。而且他赞赏古代的乡官制度，认为“周制族党，汉立乡亭，无非就百姓亲附之人，办地方兴革之务，

6、是以下之事举，而上不劳”。但是，产生于宋代中叶，至清代仍然沿袭的“职役”化基层治理模式却导致乡村治理秩序紊乱，造成“内治日疲，民生日困，州县之举职日鲜，贫弱之患与侮讧之乘，有岌岌不可终日者”的危局，其重要原因就是“中国官制多与古异，治民之职未免过少”，而解决之道就是重新构建国家权力在基层社会的存在方式，将国家权力在基层的执行末梢正式化，加强国家对乡村社会的控制。在赵尔巽看来，清末地方吏治窳坏，“往往朝劾一吏而后来之废弛依然，暮去一官而阋葺愈甚”，一个很重要的原因就是州县政府所担负的治理职能过于繁重，而州县官以下虽有佐贰杂职官员之设，但

7、仍然起不到应有的辅助作用，“牧令总辖过繁萃，内治外交兵刑钱谷于一身而有救过不遑之势”。在这种不合理的“一人政府”制度之下，且受任职回避制度制约，州县官要履行其治理职能，“人地不熟为宾从书役之所蔽”，就只能依赖于体制之外的书役、门丁、幕僚为之辅助，而这些体制之外的制的步骤，县以下基层社会仍然游离于国家职官体制之外。“乡官”话题从产生到热议，再到最终被放弃，反映了中国固有知识与制度在外来思潮冲击之下的命运。　　关键词：清末；乡官；基层治理；地方自治　　：D691　：A　：1004-9142(2012)03-0034-06　　在中国传统政治

8、结构中，基层行政区域的定位经历了长期过程，县以下治理结构经历了从正式到非正式的演变。从秦到隋，实行国家职官系统内的“乡官”制度；隋至宋代王安石变法，进入由“乡官”制到“职役”制的演变过程；宋至清，国家官治体制从乡村社会退