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1、中国公益性小额信贷运作中政府的角色定位分析摘要:自公益性小额信贷被引入中国以来,就和政府扶贫政策有着密不可分的关系,具有制度安排上的政府主导性和强制性。作为推动者,政府在公益性小额信贷项目的发展中,其角色的定位极其重要。政府既要继续完善政府监管的职能,解决公益性小额信贷发展过程中存在的逆向选择和道德风险困境;又要发挥服务功能,解决其发展过程中存在的信息不对称。 关键词:公益性小额信贷;政府角色;产权;治理结构 一、公益性小额信贷界定 小额信贷常被分为福利主义和制度主义,而制度主义又可分为偏向扶贫等公益目标和
2、偏向盈利目标两类,本文的研究对象是福利主义小额信贷和制度主义中偏向扶贫的那一类小额信贷,既不包括正规金融机构的小额信贷,也没有包括2005年中国人民银行允许成立的商业性小额信贷公司和2007年中国银行业监督管理委员会批准成立的村镇银行、贷款子公司和农村资金互助社。以扶贫为目标的小额信贷与正规金融机构的小额信贷最大的差别在于是否以扶贫为宗旨以及贷款额度的大小,因此本文的研究对象可以称为“公益性小额信贷”。 公益性小额信贷是一种为穷人提供信贷服务的信贷方式,它既区别于通常的正规和非正规信贷方式,也不同于一般的扶贫方
3、式。迄今为止的公益性小额信贷具有以下几个显著特点: 第一,有明确的社会目标,区别于纯商业目标,不以赢利为目的,同时它承担着扶贫任务或者更多的社会职能;第二,重视客户的参与并且保持密切的联系。公益性小额信贷不把小额信贷看成单纯的经济关系,而且会定期的访问农户,了解客户的需求;第三,重视对穷人的培训和技术支持,并将之视为实现其目标的内在要求。 二、从产权和治理结构分析公益性小额信贷需要政府扶持的原因 1.公益性小额信贷机构的所有权缺失。所有权在产权中居于首位,它是指“在法律范围内,产权主体把财产当做自己的专有物
4、,排斥他人随意加以侵夺的权利。”在中国,由于大部分的公益性小额信贷机构属于非政府组织,而非政府组织的性质决定了其经营的小额信贷的性质。非政府组织的特点是没有明确的所有权,并且,非政府组织没有明确的盈利目标。没有明确的所有权和盈利目标成为小额信贷机构可持续发展的瓶颈。 小额信贷机构所有权缺失会带来一系列后果。首先,由于所有权的不明晰,导致机构缺乏承诺;其次,所有权的不明晰导致权责利不明晰,出现问题之后权利、责任和利益之间发生互相掣肘情况,严重影响小额信贷机构的声誉和效率;最后,所有权不明晰导致小额信贷的规模扩大困
5、难,最终阻碍小额信贷的商业化运作进程。 2.公益性小额信贷机构资金产权不明晰。资金作为一个机构运转的血脉,在小额信贷机构中同样占有举足轻重的地位。在中国主要公益性小额信贷机构中,资金来源主要有三种途径:捐赠资金、软贷款和委托资金。从以上三种资金的来源看,这些资金属于社会公益资金,对这些资金的使用和管理属于公益信托的范畴。从严格意义上说,公益信托资金没有明确的产权所有者,它不属于某个人或者团体,这种资金为社会公益而存在。 公益性小额信贷资金产权的不明晰同样有一系列严重的后果。首先,资金利用率极低,缺乏资金利用的
6、动力,造成资金的闲置;其次,没有人对资金安全承担责任,出现问题,只能追究刑事责任,没有追究过任何职位责任和领导责任;最后,资金产权的不明晰,成为小额信贷机构转型和商业化的最大障碍,影响到小额信贷机构规模的扩大和健康发展。 3.公益性小额信贷治理结构落后。公益性小额信贷治理结构的落后的突出表现就是“内部人控制”现象严重,内部人控制又影响到小额信贷机构可持续发展和扶贫的目标。中国现有的公益性小额信贷是在中国小额信贷法律法规缺失情况下产生的,是在没有明确的所有权和资金产权的情况下,为了运作小额信贷专门建立的。虽说形式
7、上建立了一整套的管理体系,但从功能上说,有效的管理体系是缺失的,因此内部人控制就成了小额信贷管理的实质。治理结构作为机构运作的重要一环,是机构软力量的重要组成部分。 当治理结构落后时,整个小额信贷有可能陷入瘫痪的状态。小额信贷的功能和目标难以实现。同时,治理结构落后还会带来一系列的连锁后果。首先,内部人控制导致机构管理水平落后,机构业绩水平低下。在内部人控制的情况之下,机构利益大于社会利益,从而导致社会公益资金的使用效果非常差。其次,影响小额信贷业务的扩展。自2000年以来,公益性小额信贷基本上处于萎缩状态,这
8、与非政府组织机构能力低下和不良业绩有直接的关系。 所以我们可以从上文的分析中看出,公益性小额信贷在产权和治理结构上存在的问题是需要有一个外界的力量——政府来扶持其发展的。三、政府在公益性小额信贷运作过程中的监管角色和服务角色定位 (一)政府在公益性小额信贷运作过程中的监管角色分析与定位 第一,对公益性小额信贷有一个监管的框架,不吸收存款时采用非审慎监管的办法,或注册
