中国农村金融改革的制度解释

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1、中国农村金融改革的制度解释一、引言　　　　近年来，分析　中国　农村　金融　问题的文献不胜枚举(周小川，2004，张杰，2004，史建平，等2003，韩俊，2003，何广文等，2002，温铁军，2001、1999a、b，谢平，2001，世界银行，2002)，并且从不同视角提出了很好的政策建议。从制度视角来分析我国的农民问题虽有一些文献(盛洪，2002，蔡昉，1999等)，但从该角度分析我国农村金融制度的文献并不多见。显然，农村金融制度也是产权主体与政府之间制度博弈的反映。本文拟从农户的基本权利和农户这一利益集团的谈

2、判力量出发，结合国家与农户在农村金融制度安排中的互动关系，来分析当前农村金融问题背后的原因，并尝试提出政策建议。　　　　二、文献回顾及农村金融的制度分析框架　　　　(一)文献的简要回顾　　　　大多数经济学家认为制度特别是正式制度的决定与变迁是一个公共选择(PublicChoice)过程，是不同的人或集团博弈过程各种力量合力的结果，制度变迁的方向和路径取决于不同利益集团的力量对比特别是压力集团的利益诉求。诺斯(1981)在其制度变迁理论中论述了初级、次级行动团体在制度变迁中的不同作用；布坎南(1986)认为：由于决

3、策成本如此之高，因此少数服从多数规则被广泛采用，但却会带来多数人对少数人利益的侵害即所谓的“外部性成本”问题。但奥尔森(1965)基于集体行动理论，却认为人数少的利益集团往往能在公共决策中击败人数众多的利益集团，甚至会出现人们选择了对自己不利的制度安排(盛洪，1995)。同样，新制度经济学派认为在制度的选择和变迁中国家的角色十分重要：诺斯(1981)国家理论就是如此，而速水和拉坦、林毅夫等更是认为国家在弥补制度供给不足时的重要作用。但国家并不是万能的，与国家的出现相伴而生的是被温加斯特称之为“经济制度的一个根本性

4、政治悖论”的问题：即一方面产权的界定和保护离不开国家，另一方面国家又可能导致产权的残缺。国家既可能在利益集团的操纵下成为损害其他利益集团的有效工具，而又有可能在治国者独立利益的驱使下为达到一定的效用目标而损害某些集团的利益，这些情况尤其会发生在相对集权的发展中国家，损害的往往又是那些人数众多、“搭便车”严重的利益集团，例如农产阶层。　　　　(二)农村金融的制度分析框架　　　　强大的国家政权和数量众多的农户，形成了当前中国特有的社会图景：广大农户面临严重的“搭便车”问题而在公共选择行动中处于劣势；在当前国家和广大农

5、民间仍然缺乏稳定的对话机制和利益冲突的缓冲层；与市民社会的虚弱相对应的是国家权利的强势地位，即“国家自主性”(StateAutonomy)的增强(梁能，1996)，那么，中央政府和地方政府行为的机会主义色彩十分浓厚，它们无须和那些弱势阶层如广大农户进行对话和利益协商，而直接运用强国家权利来求解其自身的效用函数。　　　　这种制度安排下各利益主体的行为表现为：(1)经济生活的常态是，只有在农业增长缓慢或滑坡、农户利益严重受损，直至威胁到农村的社会稳定时，政府才会重视农村问题以及与之相关的农村金融问题。(2)中央政府通

6、过国有金融形式(如中国农业银行、农业发展银行等)直接为农村提供金融服务，从而保持宏观经济的稳定和争取农产对政权的依赖，以期实现效用目标；不过，一旦国有金融出现问题而威胁到中央的财政利益时，又会立即强制性地收缩其规模边界。(3)在缺乏中间层的情况下，国家直接面对大量农户必然会因为自身利益和信息问题使得其统治成本十分高昂，那么利用集体金融等形式将农产组织起来，从而在农民和国家之间建立起利益对话机制，能够增强国家对农村的控制效率；而正是在缺少中间层的前提下，给中央政府的代理人——地方政府和农村金融机构的内部人以可乘之机

7、，成为了最大的制度利益受惠者。(4)国家(政府)为了实现快速工业化的目标，通过打压或取缔农村其他金融形式等方式，人为扩大中央许可的正规金融的空间，以维护国家的影响力。　　　　三、制度范式下的中国农村金融变革　　　　改革开放以来，农村金融制度变迁中几个有代表意义的现象：　　　　(一)国有农村金融的刚性退出　　　　国外发达国家和发展中国家的经验都表明，国有农村金融部门在执行政府政策和自身的绩效方面并不好(世界银行，2002)，中国的情况也不例外。中国农业银行是政府垄断农村金融产权的主要形式。改革开放以来，中国农业银行

8、通过提供信贷给农产和乡镇企业，确实发挥了稳定农业产出、支持农产增收、促进农村工业化的目的。但1995年开始的专业银行商业化改革以及1997年亚洲金融危机过后，使得农业银行大大加速了退出农村的步伐，它向城市转移了绝大多数的农村业务、机构和资金，2002年农业银行投放农村(农业和乡镇企业)的商业性贷款占全部金融机构农村商业性贷款总额下降到21%左右，而这一比例在1997年为8