中国县乡公共财政现状

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1、中国县乡公共财政现状：问题与影响一、引言    中国自1994年实行了财税体制改革，但仅仅是县以上财政的体制改革。因此在总体财政形势好转的背景下，县乡财政形势日益令人担忧。在全国大范围的地区，县乡财政持续出现严重入不敷出，相当一部分县市都面临着严重的公共财政问题.县乡政府普遍面临的公共财政困难，对农业和农村经济的发展造成了一些严重的后果。财政是公共权力赖以存在和运作的基础，目前农村所面临的公共财政问题不是一个简单的经济问题，它已经严重影响了基层政权的顺利运转和农村社会事业的发展，已成为影响农村政治和社会稳定的重要因素。    目

2、前县乡财政收支活动具有很大的隐蔽性，为了对农村公共财政活动的真实面貌作出分析，农村研究部课题组分别对湖北省襄阳县、河南省鄢陵县和江西省泰和县三个案例进行了剖析。这三个县都位于中国中部地区，都是典型的农业县，经济发展水平在中部地区居中等或中上水平。从人口和资源分布情况、交通条件、产业构成、经济发展水平等各个方面来看，这3个县在传统农区均具有较好的代表性。    本报告第二部分将对当前农村公共财政困难的表现进行简要描述，第三部分讨论农村公共财政问题是如何形成的，第四部分分析公共财政问题对农业和农村发展的影响。    二、县乡公共财政

3、困难的主要表现    对三个县的调查表明，自1994年财税体制改革以来，虽然县乡财政收入规模不断扩大，但财政收支矛盾十分突出，农村基层政府面临着严重的公共财政困难。    (一)县乡财政是典型的“吃饭财政”,只能勉强保证工资的发放    在调查的三个县中，泰和县财政情况最好，就该县目前财力而言，财政是典型的“吃饭财政”,只能勉强保证工资的发放。2000年该县主要支出项目中，生产建设性支出占的比重约为27.3%，行政事业费支出占的比重约为71%。鄢陵县的日子要比泰和难过，财政已到了什么都不干，工资也无法保障的地步。该县工资不能按时

4、、足额发放，拖欠工资问题严重。以该县目前的财力，仅保工资仍有3-4个月的缺口。在调查的三个县中，襄阳县财政状况是最困难的，实际上已成为“半饥饿”财政。襄阳县全县财政收入由1994年的10755万元增加到2000年37920万元，财政收入年均递增高达25.98%。调查发现，虽然帐面上财政收入高速增长，但财政收入水分太大。根据调查资料推断，该县财政收入的“水分”至少有30%。该县可用财力的增长根本无法满足财政支出刚性增长的需要，工资的发放越来越困难。2000年全县可用财力只有19800万元，工资支出为15482万元，占到了可用财力的

5、近80%。    (二)预算内资金缺口大，预算外收入膨胀    从县乡政府来看，由于没有税收立法权，弥补财政缺口的重要途径就是努力通过预算外渠道筹集资金。预算外收入，主要是指各项行政事业性收费、基金及附加。预算外收入每个县都有一个不小的数目。襄阳县行政事业性收费项目共有550项，涉及到110个部门。2000年全县行政事业性收费共6140万元，而过去高时可达9000多万元。这些收费项目中，央审批的228项，收费金额4238万元；省级审批的188项，收费1646万元；市县审批的项目134项，收费520万元。按资金的性质分，行政性收费

6、132项，752万元；事业性收费389项，3470万元；经营服务性收费29项，2178万元。若按收费部门分，集中在土地、交通、公安、劳动、人事、教育和卫生部门的收费就达240项。基金收入也是预算外收入的重要来源。主要基金收费项目涉及到环保、交通、城建、电力、水利等。此外，还有卫生、审计、物价和司法等部门的经营服务性收费。2000年全县预算外收入占到了全县财政收入的约30%。泰和县2000年预算外资金总收入相当于全县地方财政收入的69%。鄢陵县2000年预算外资金总收入相当于全县财政收入的44%。    (三)县乡财政负债严重，基

7、层政府财政风险不断加大    财政压力迫使基层政府大规模举债。襄阳县直接的财政债务为28925万元，占2000年全县实际可支配财政收入的140.3%。2001年是债务的还款高峰期，到期金额为15840万元，其中：农村合作基金会贷款本息4000万元、世行贷款700万元、国债拆惜资金8200万元、上级财政周转金1800万元、县财政预算担保1140万元，上述借款中，合作基金会贷款本息、世行贷款、财政周转金用中央税收返还担保，若到期不能归还，将扣中央税收返还——“吃饭钱”。财政预算担保贷款到期不能归还，银行将直接从财政资金户中扣还。该县

8、的税收返还一年仅为2600万元左右。这样一来，该县财政的正常运转将面临很大困难，工资和正常的办公费将难以拨付。上述借款不含乡镇政府的各项借款。全县17个镇都负债，镇级平均负债2411万元。泰和县财政债务为9000多万元，占可支配财政收入的57%。鄢陵县县乡两级财