论信息公开的宪法基础

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1、论信息公开的宪法基础纵观世界多国的信息公开立法，立法目的是几乎所有信息公开法律规范均需明确的首要、基础性问题，因为这既决定了信息公开法的价值取向，将直接影响后续的信息公开实践以及争议解决；这也代表了信息公开立法的宪法基础，直接决定了信息公开立法的正当与否。对立法目的，以英美和日韩为代表存在诸多争议，主要是日本学者围绕着知情权还是人民主权的争论而引出的立法定位之争，这些争议表面看似无用，实则彰显着一国在法治实践中是否遵循了宪法的人权至上原则，也折射出一国的法治发展程度。而我国，至少以信息公开立法为标本，既未遵循宪法的人权至上原则，甚至尚未将其合法性根基建立于

2、宪法之上。这就是我国信息公开立法面临的宪法基础困境。　　关键词行政信息公开立法目的宪法基础　　简介：张砚，中共贵州省委党校法学教研部，硕士研究生、副教授，研究方向：宪法与行政法、法治与政府改革。　　：D921：A：1009-0592(2011)12-150-03　　　　发端于瑞典《关于著述与出版自由的1766年12月2日之宪法法律》的信息公开法律制度，至今已有二百余年历史。近代以来，一是伴随着福利国的兴起，行政权力迅速膨胀，政府功能急剧扩张导致政府对公民私生活的侵入加深；二是科技进步，尤其是计算机X络的普遍应用，使得政府具备了充分能力去获取管理所需的各种公

3、共及私人的信息；三是民主的发展增强了公民对国家事务、尤其是对政府机关的监督需求。上述三个因素的联合作用下推动着“政府信息公开”进入了蓬勃发展阶段，不仅法治国家纷纷制定本国的政府信息公开法，系列国际文件也将信息公开明确上升至国际规则层面：如联合国在1946年第一次大会上通过的第五十九(一)号决议就肯定信息自由是一项基本权利，1948年《联合国人权宣言》第十九条《公民权利与政治权利公约》将每个人均享有的“观点和表达的自由权利”解释为包含“通过任何方式寻找、接收和传播信息与观念的自由”；再如世界贸易组织之“透明度原则”。正是基于此，学者们常说“政府信息公开是民主

4、发展的不可逆转之趋势！”　　这股不可逆转的民主洪流，在我国的推行却刚20余年。（以1987年党的十三大报告为标志。若以2008年5月1日《政府信息公开条例》的实施为起点，甚至刚满2年。）审视我国短短2年的公开实践，戏剧性的法治现实是立法试验红红火火，绩效不菲，公开实践却能免则免，阻碍重重。　　一、问题的提出　　在信息公开这个新鲜的法治生活领域，学界与实务部门争论的焦点，目前主要集中在“公开为原则”与“保密为原则”的抉择；如何划分公开与保密之间的界限？公开的途径如何设立？作为应对，学者们也考察比较了很多域外多国的信息公开具体实践与模式的，希望寻找到可资借鉴的

5、可操作性规则。然学生以为：域外的学习借鉴当然有益而且必要，具体制度的考察亦充满着实践关怀，可局部的具体制度考察、借鉴，结论似乎只是规则莫衷一是，各国各有特色，视角不同则所见不同、国情不同则所选不同。即便由其中选取几例而学习之，又难免忽视了具体规则之间的配套性推进。当然，学生亦不敢自诩有能力作一全盘借鉴与设计，学生只是认为：我国信息公开实践的诸多问题，或许仍需回转到一个根本问题——信息公开的宪法基础。　　对比各国有关信息公开法律规范的目的条文，透明政府、民主政府、监督需要、国民主权与知情权的热度最高。由于本文选取了法律适用、解释的角度而比较、审视抽象的立法目

6、的，而非对一些宏大词汇的更抽象阐释或理论追溯，而无论是监督需要还是阳光政府、透明政府、民主政府皆可看作系国民主权与宪法知情权逻辑推论的自然延伸。因此，本文在对各国信息公开的目的条文比较和考察时，也以追溯特定立法的目的条文中所映射的宪法基础为中心，将主要围绕着宪法范畴内的国民主权与公民知情权加以展开。　　二、信息公开立法目的之比较　　有关我国《政府信息公开条例》（下简称为《公开条例》）的立法目的，该法第一条表述为：“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用…

7、…”。作为一个国务院层级的行政法规，已经可算我国立法例之典范。已经提到了信息公开的两个重要因子：“公民、法人和其他组织的获取信息”及“透明度”。却未明确“获取”是公民、法人和其他组织怎样的权利？其权力基础及权利位阶为何？此外，“透明政府”一语，看似是信息公开的最精准提炼，实则模棱两可，既无法确定公开是对政府政治义务或是法律义务，也不能确定公开究竟系政府的权力还是义务？而在这一点上，学者们的著述多为对信息公开理论基础的学术阐明，在对法例文本的分析中亦较少对目的条文的比较和分析。基于此，本文试图通过对英国、美国、日本、韩国四国信息公开法例的目的条文及隐藏在条文

8、背后，发表于官方说明里的立法基础加以对比、分析，从而检视、思考我国