我国信托监管体制完善

《我国信托监管体制完善》由会员上传分享，免费在线阅读，更多相关内容在学术论文-天天文库。

内容摘要信托作为以资产为核心、以信用为基础、以委托为方式的现代财产管理制度，兼具财产管理与转移的功能，迎合了现代社会分工更加细化、个人财产不断增加的发展趋势，被广泛应用于财产管理、遗嘱执行、公益活动等领域，在拓宽新的投融资渠道、缓解资金的供需矛盾方面都发挥了重要作用。在现有的法律框架下，金融信托机构可以涉足资本市场、货币市场，依法受托进行投资，在提高资源优化配置效率方面具有其他金融机构难以具备的优势。正因如此，如果不能对其进行有效的监管，不但无法实现信托行业目的，甚至会引发危机，阻碍经济发展。自改革开放以来，我国信托业已经得到了很大的发展，在金融业占据了十分重要的地位。然而，在其发展过程中也不断暴露出一些问题。例如，信托经营机构的地位和发展方向不明确；信托业务经营不规范；投资规则不完善；资产结构不合理；风险控制能力差等。因而，随着我国信托业的飞速发展，对于信托监管体制的完善越来越成为关注的焦点。本文通过以下三个部分对我国信托监管体制的完善予以论述。第一部分从国内外信托监管体制的历史渊源及发展沿革入手，通过对当前信托制度比较完善的英国、美国和日本的信托监管体制沿革和发展特点分析，总结出值得我国借鉴的经验。第二部分结合我国信托体制发展、变迁过程中的具体状况，重点从政府监管和自律监管两个方面深入分析了我国目前信托监管体制的发展现状及其问题，并且揭示了我国信托监管体制上存在的缺陷和不足。第三部分通过对当前我国信托监管体制不健全的主要原因进行分析，从而针对具体监管体制中存在的监管机构设置不合理；监管主体权限范围过大、与监管机构设置不匹配以及信托行业协会作用发挥不充分等方面的问题，结合国外发达国家先进的立法经验和监管模式，提出了完善我国信托业监管体制的可行性建议。以期通过健全监管机构的设置，合理配置监管机构权力以及加强信托行业协会职能的充分发挥，达到建立科学的、行之有效的信托监管体制，保障我国信托业有序、健康发展的目的。关键词：信托行业监管体制信托监管机构 AbstractTrustasamodernsystemofproperty(assetsinparticular)management,basedoncredit,hasfacilitatedevenmoredetailedclassificationsandincreasingprivatepersonalpropertyofmodernsocietybymeansofcommission.Todayithasbeenwidelyadoptedinpropertymanagement,willsexecutions,activityforpublicinterestandmanyotherareas,andtherebyplaysasignificantpartinwideninginvestingandfinancingaswellasalleviatingtheconflictbetweensupplyanddemand.Underthepresentlegalstructure,trustinstitutionsareentitledtoentercapitalmarket,currencymarketandarecapableofinvestingoncommission,whicharepredominantcomparedtootherfinancialinstitutionsinoptimizingandpromotingresourcesdistribution.However,ifeffectivesupervisionmeasuresarenottaken,thefinancialcrisismaythereforeresult,hamperingeconomicdevelopment,letalonetherealizationofthepurposeontrust.TrustsysteminChinahaslargelydevelopedsinceitopenedupin1978.However,problems,likeambiguousstatusandobjectoftrustinstitutions,nonstandardoperation,imperfectinvestingregulations,irrationalassetsstructureandweakcrisiscontrolling,ariseattimes.Someofwhichhas,tosomeextent,impactedthebalanceoffinancesystem.Therefore,withthefastdevelopmentoftrustindustry,theperfectionofthetrustsupervisionsysteminChinaispaidmoreandmoreattention.Thispaperwillbedevelopedfromthefollowingthreeparts:PartⅠwillbeginwiththehistoryandthedevelopmentoftrustsupervisionsystemathomeandabroad.Throughconsultingtherelevantsystemsanditsdevelopmentinthethreerelativelydevelopedcountries—England,theUnitedStatesandJapan,summedupsomevaluableexperiencesfortheimprovementofourtrustsupervisionsystem.PartⅡwillfocusonthedevelopmentofthetrustsupervisionsysteminChina.Throughtheanalysisofcurrentsituationinthegovernmentsupervisionandself-regulationaspects,theauthorrevealsourexistingflawsandshortcomingsoftrustsupervisionsystem.I PartⅢisthesuggestionfortheperfectionoftrustsupervisionsysteminChina.Themainreasonfortheexistingshortcomingsinthetrustsupervisionsystemisthatourtrustsystemisfarfromperfectintermsofitswrongtheory,lagginglegislationandimpropersupervisionandimperfectsysteminself-regulation.Forthis,theauthorwillgiveherfeasiblesuggestionsbyanalysistheadvancedexperiencefromdevelopedcountriesinthelegislativeandregulatorymodel.Theauthorhopesthatthroughtheimprovingtheregulatoryofsupervisionsystem,rationalallocationofsupervisionpowersandthestrengtheningofthefunctionsoftrustassociation,thetrustsupervisionsysteminChinacanbedevelopedgreatlyandbemorehelpfulforthepromotingoftheorderlyandhealthydevelopmentoftrustindustryinourcountry.Keywords：Trustindustry；Supervisionsystem；TrustsupervisionagencyII 目录引言.......................................................................................................................1一、国内外信托监管体制发展及沿革..............................................................2（一）国外信托监管体制的发展及沿革.....................................................21．英国信托监管体制的发展及沿革.....................................................22．美国信托监管体制的发展及沿革.....................................................33．日本信托监管体制的发展及沿革.....................................................44．国外信托监管体制的经验及启示.....................................................6（二）我国信托监管体制沿革.....................................................................7二、我国信托监管体制存在的问题..................................................................9（一）政府监管的问题...............................................................................101．监管机构设置的缺陷.......................................................................102．监管机构权限配置及其不足...........................................................12（二）自律监管的现状及不足...................................................................151．行业自律监管现状...........................................................................162．行业自律监管的不足.......................................................................16三、我国信托监管体制的完善.........................................................................18（一）健全信托监管机构...........................................................................181．单独设立信托监管机构...................................................................182．建立金融监管协调机构...................................................................19（二）规范监管主体立法权限...................................................................21（三）充分发挥信托业协会作用...............................................................22结语.....................................................................................................................25参考文献.............................................................................................................26致谢.....................................................................................................................28 引言信托是一种起源于英国的财产转移和财产管理制度。顾名思义，信托就是信任委托，即“受人之托，代人理财”，严格地讲，信托是委托人基于对受托人的信任，将其财产（包括资金、动产、不动产以及股权、知识产权等）转移给受托人，由受托人以自己的名义按照委托人的意愿并为受益人的利益或者特定目的，进行资产管理、运用和处分的行为。现代信托法之父哈佛大学斯考特教授（AustineWakemanScott）对信托的评价为：“信托的应用范围可以与人类的想象力相媲美”。随着中国建设市场经济步伐的加快，信托行业已经在国内的金融格局中占据了极其重要的地位，逐步与银行业、保险业和证券业并称金融四大行业。在保障和促进信托业健康发展的过程中，监管机关的有效监督和管理是必不可少的一个环节。西方发达国家的信托行业监管主要是基于市场的需要，司法机关与金融机构相互妥协的产物。在这些国家，信托业监管一般由行业自律、社会监督和政府监管组成，其中前两者发挥着更为重要的作用。然而，基于我国的历史原因与传统，政府在整个监管体制中以其权威性、法制性等特征而占据主要位置。然而，无论是相对于金融业更加发达的西方国家，还是与国内金融业其他三大支柱相比较，我国的信托业仍处于不够规范和系统的发展状态。其中很大的一部分原因是由于我国信托业起步较晚，整体发展态势不够稳定，但是同时信托监管体制存在的问题和漏洞不可忽视。当前我国信托监管主体设置，权力享有和行使以及信托行业自律方面的欠缺，不仅导致信托公司违法违规事件屡次发生，而且在很大程度上限制甚至阻碍了信托业的健康发展。经济全球化的发展趋势使我国经济也逐步与世界经济接轨，而信托作为一种特色鲜明的现代财产管理制度，在我国有着相当广阔的发展空间和良好的发展前景。目前，我国信托业需要借鉴其他发达国家信托监管体制发展经验，引进国外先进的制度、科学的监管法规和管理手段，同时吸取国内银行业、保险业、证券业在发展、完善过程中的教训，结合我国当前国情，完善我国信托制度，为信托业科学监管提供良好的基础和保障，以最终实现促进信托业健康发展的目的。1 一、国内外信托监管体制发展及沿革（一）国外信托监管体制的发展及沿革信托业监管体制是整个信托法律制度的重要组成部分。各国的信托业监管体制由于信托市场机能的不同以及在法律传统方面的差异而各不相同，并且都伴随着信托制度的发展变化而不断完善。1．英国信托监管体制的发展及沿革英国是现代信托业的发源地，也是最早建立信托监管制度的国家，其1过程。1997年以前，英国信托业监管采取典型的单层多头监管体制，同时注重信托行业协会作为信托业自律组织的具体指导监督作用。政府监管机构分工明确，就信托业务而言：英格兰银行负责吸收存款的监管；证券投资委员会负责单位信托开业授权与监管；贸易部负责信托基金的等级评定。信托业务相关的自律性组织主要是投资管理组织、证券和期货机构和个人投资机构。1997年以后，英国开始进行金融监管体系的改革，逐步将英格兰银行的监管职能剥离出去，将原来的多个金融监管机构合为一体，设立了金融服务管理局（FinancialServicesAuthority，FSA）作为对整个金融体系实施监管的法定机关。2000年英国《金融服务市场法案》（FinancialServicesandMarketAct）的出台及此后的生效使所有有关金融市场监管的法律综合于此，金融服务管理局也逐渐接管了英国金融监管大权。金融服务管理局拥有监管金融业的全部法律权限，其目标主要包括：保持公众信心；提高公众认知；适度保护消费者和减少金融犯罪。根据《金融服务市场法案》，与信托经营相关的前述三个自律监管机构在2001年12月将监管职能移交给金融服务管理局。就信托业监管而言，金融服务局通过直接的授权、调查、2服务管理局可以利用其所拥有的制定法规的权限，通过颁布法规来规范信12即仅在中央一级设立多个管理机构共同进行金融监管。徐孟洲：《信托法》，北京：法律出版社，2006年版，第253页。2信托监管体制的沿革经历了由传统的单层多头监管到新型监管体制转变的取消资格等行为，对信托业的从业人员和法人进行直接监管。同时，金融 托业监管与发展。这样，英国传统上以包括信托业务在内自律性管理为主的金融监管体制已逐步消失。原来与信托投资相关的行业协会，例如，投资管理协会（IMA），保管人和受托人协会（DATA），养老金年金管理局（OPRA）以及法人受托人协会（TACT）等仍然发挥着重要作用。英国信托业最早于1893年颁布的《受托人条例》在信托进入制度化阶段后马上被废除，同时更高效力层次的《受托人法》于1925年得以发布、施行，明确规定了受托人的权利义务。为解决受托人无法确定时的问题以及转变无偿服务理念，1896年英国颁布了《官选受托人条例》，此后又出台了《官选受托人条例实施细则》。1961年英国颁布的《受托人投资法》标志着其信托制度的创立。通过对调整和规范信托业的法律制度的完善，英国的信托产业得到了长足的发展，仅投资信托的资产就从1963年的不到3的信托法典，大部分信托法律法规仍建立在司法判决基础上。2．美国信托监管体制的发展及沿革18世纪末至19世纪初期，美国从英国引进民事信托。美国的信托制度虽然源自于英国，但是美国一开始就把信托作为一种事业经营，其在建立信托制度以后很短时间内便完成了个人信托、民事信托向法人信托、商业信托的转变。相比之下，现今美国的信托业甚至比英国更为发达，立法也更为完善。美国的金融业整体上说经历了从混业到分业再到混业的发展轮回，20世纪90年代以来，尤其是1999年11月4日《金融服务现代化法》颁行后，法律上取消了对金融混业经营的限制，从而加快了商业银行向“全能银行”4日通过的《金融服务现代化法案》，标志着商业银行、证券、保险、信托分业经营体制的终结，自此确立了混业经营体制并且提出了“功能监管”的理论。监管模式转变为由美国联储理事会（FRB）继续作为综合管制的上级机构，对金融控股公司实行监管，由金融监理局（OCC）等银行监管机构、证券交易委员会（SEC）和州保险厅分别对银行、证券、保险公司和信托业分业监管的综合监管与分业监管相混合的模式。因为在混业经营、联3和秀星、曹严礼：英国信托业的发展及其对我国的启示”《广西经济管理干部学院学报》，2002年第2期，第60-62页。4徐孟洲，同前注2，第257页。330亿英镑发展到目前的200亿英镑。但从总体上说，英国目前不存在独立转变的步伐，银行兼营信托业务的格局日益巩固。美国于1999年11月4“， 合经营的金融体制下，不仅金融持股公司，即使是单个金融企业，也可能是各种金融业务相互交叉的，“被监管者”形成了一个很复杂的体系。原来采用的“部门对机构”的监管方式已不适用，必须实施“功能监管”，要求按金融机构的各项金融经营活动的性质，使其按“功能”分别由不同的监管机构进行监管。5美国对信托业在监管法律和监管机构方面都是实行联邦一级和州一级的双重管理模式。从监管机构上看，美国信托业受到由联邦储备体系、货币监理局和存款保险公司构成的联邦监管主体和以各州政府的金融监管部门为主的州监管机构的双重管理。在美国，由于国民银行、州立银行与信托公司之间存在明显差异，因此，各级监管机构在审批信托权方面所遵循的程序有所不同。尽管如此，政府管理机构有权定期或不定期地对信托机构的业务经营是否合法进行检查，检查的内容涉及到信托账户的设立、信托业务的运行、信托部门的投资政策，并有权对信托机构的业务和管理提供建设性的意见。检查结束后，检查人员必须向其所属的监管机构提交详6律在效力体系上既有《国民银行法案》、《联邦储备法案》、《联邦存款保险法案》和《国民银行信托权限法案》等联邦一级的立法，也有州一级的立法。这种双重机构监管、双重法律规范构成了美国信托业监管体制的特色。美国信托行业自律组织由全国证券交易商协会（NASD）、投资公司协会（ICI）和保护投资者协会（SIPC）三大机构组成，其分别在制定行业规则、监管基金信托以及保护广大投资者利益方面各自发挥作用，构成美国信托业自律监管体系。3．日本信托监管体制的发展及沿革日本信托业监管的职权高度统一，是典型的统一监管体制。自1900年日本从美国引进信托制度，到1906年第一家专业信托投资公司成立，直至二战以后日本通过将信托投资公司转变为信托银行来兼营信托业务以支持其发展，及此后大藏省于1953年，提出“信银分离”方针，改变了信托业和银行业兼营模式，规定由三井、三菱、住友、安田、东洋、日本和中央这七家信托银行集中经营信托业务的整个信托业发展壮大过程中，日本信56盖永光：《信托业比较研究》，济南：山东人民出版社，2004年版，第95页。徐孟洲，同前注2，第258页。4细的调查报告。在与监管相关的法律法规方面，各级监管部门所依据的法 托监管机关始终起着主导作用。1998年以前，大藏省和日本银行共同承担金融监管职责。大藏省的银行局和国际金融局作为监管机构，主要依据银行法和行政法规行使检查权。日本银行是货币政策执行者，并对在它那里开设帐户或需从日本银行取得贷款的金融机构实施监管。在行政上，日本银行接受大藏省领导，但是作为中央银行，在金融政策的决定和实施方面，其具有相对独立性。1998年，日本成立了金融监督厅，在总理府直接管辖下运作，行使原大藏省享有的金融机构检查、监督功能。随着金融监督厅职能的进一步扩大，大藏省的权力逐步削弱，2000年1月，在日本行政机构改革中，大藏省改名为财务省。2000年7月，在金融监督厅的基础上成立了金融厅，其承接了原大藏省拥有的检查、监督和审批备案的全部职能。2001年1月，金融厅又升格成为内阁府的外设局，成为了日本统领金融监管的最高机构，独立行使监管权力、全面负责金融行业的监管。目前，日本信托业由金融厅监管局下属的银行一部（banksdivision）予以监管，而日本信托业协会作为行业自律组织并不具有对信托业务的监管职能，其主要致力于信托观念的普及和信托业务推广、研究和改进信托事业部的理论和实际、促进信托业者相互间的交往和合作。7为了对信托业实行有效监管，日本构建了相当完善的信托法律体系。除了有《信托法》、信托业法》、关于普通银行兼营信托业务的法律》、文部大臣管辖的公益信托许可及监督规程》和《公益信托主管机关权限委任规则》等多部基本法律对信托业加以规范和约束外，还根据不同的信托业务而设立了信托特别法，例如，《贷款信托法》、《证券投资信托法》、《抵押公司债券信托法》、《国民年金法》、《法人税法》和《职工财产形成促进法》等，这些法律法规共同构成了日本信托监管法律法规体系。其中，《信托业法》是对信托机构的分类、设立、经营、终止、审核监管程序等都有具体细致规定的规范信托业监管的专门法律。完备的监管法律体系为日本信托银行对每一项信托业务的监管都提供了充分的法律依据，同时，为适应新的金融发展局势，有关信托业务的法律还在不断地更新完善。这除了有赖于日本政府的高度重视外，也说明立法机关有关信托经营和监管的立法确7霍玉芬：《信托法要论》，北京：中国政法大学出版社，2003年版，第21页。5《《 实比较成熟。84．国外信托监管体制的经验及启示以上主要从政府监管以及自律监管同时结合相关信托立法的角度对英国、美国和日本信托监管体制的发展及沿革进行了分析，从中我们可以总结出关于信托监管可借鉴的一些经验，得到如下启示：第一，系统的法律法规体系是确立完善的信托监管体制的前提。通过对英美日三国信托业监管沿革的分析和比较，我们可以看出，各国信托业的经营运作和规范监管都是以系统、专门的法律法规为依据的，尽管各国规定的内容和采取的形式不尽相同，但是这些信托发达国家都建立了比较完善的信托法律法规体系。其中，日本更是形成了以《信托业法》为基本法与特别法相配合的信托法律法规体系，指引政府对信托业务、信托机构经营行为的监管，规范信托机构内部的管理。并且，伴随金融局势的发展变化，相关信托管理法规还在不断的更新完善过程中。所以，尽管日本经历了第二次世界大战及战后重建，但是信托业务除受战时的短期影响外，其他时期一直是保持稳定和迅速发展的。因此，系统、完备的法律法规体系是信托业监管体制的基础，是保障信托业健康稳步发展的基本前提。第二，政府监管应当以相关法律法规明确监管机构管理权限，避免形成重复监管、监管真空或者权力垄断的状态。美国对信托业实施的是多重监管，在联邦一级就有多家机构对其进行监督，同时，还有各州的银行管理机构。在会计处理上，信托财产通过受托帐户和代理帐户分别予以管理。美国允许商业银行和信托机构兼营彼此的某些业务，但是银行业务和信托业务仍然采取了分别管理的方式。美国对信托从业人员实行严格的监察，专门针对信托工作人员的从业行为制定了详细的规范和守则。美国这种级别上的多重监管模式保障了对监管机构监管权力正确依法行使的监督，不同业务的分别管理也保证了管理权的专门性、高效性。日本在监管中注重发挥信托业的专业职能，建立专营信托业的独立机构，而且禁止其它商业银行从事长期金融业务，坚持信托业的规模化经营管理，严格对金融机构经营信托业务的审批，使日本的主营信托机构至今仍只是七家信托银行。8日本著名信托法学者中野正俊在回答关于日本信托业监管研究情况的问题时说：日本学者几乎没有研究信托业监管的，因为立法者已经能够制定适合信托业发展的规范，而信托业也能非常严格地遵守这些规范虽然信托公司平均两年就会有一次来自监管者的突击检查，所有经营数据与账册都可以被监管者拷贝或带走，但至今尚未有信托银行因在检查中被发现问题而受到处罚。6 监管机构不仅坚持规模化经营，而且重视信托业务品种创新，同时及时更新监管法规和手段，明确管理范围和权限，保障信托监管主体在法定权力范围内充分发挥作用。（二）我国信托监管体制沿革自1948年到1984年，中国实行的一直是人民银行体制，中国人民银行以保持货币稳定作为基本职责行使着国家银行职能，但是，当时没有监管当局对象，也没有监管的法律法规。因此，在此这期间，可以说中国没有现代意义上的银行监管。改革开放之初到20世纪80年代，我国金融结构相对单纯，在金融监管体制上表现为集中监管模式。改革开放后，随着中国农业银行、中国银行等机构的建立，中国人民银行开始履行从国家银行向中央银行的过渡。1984年1月1日，随着中国工商银行的建立，中国逐步形成中央银行、专业银行的二元银行体制。从此，中国人民银行开始专门行使中央银行职能，履行对银行业、证券业、保险业和信托业的综合监管。这一期间的银行监管主要围绕市场准入进行，重点是审批银行新的业务机构，监管的主要依据是1986年国务院颁布的《中华人民共和国银行管理暂行条例》。1988年，中国人民银行根据中共中央和国务院关于清理整顿公司的8号文件，提出了“银信分离”的方针。同年8月，中国人民银行通过发出《关于暂停审批各类非银行金融机构的紧急通知》，要求各分行停止审批各类金融机构，回收了对信托公司的审批权。此后，国务院在1989年9月22日发出的《关于进一步清理整顿金融性公司的通知》中更明确指出，所有金融性公司应由中国人民银行统一审批，任何地方政府和部门无权设立信托投资公司和其他金融机构。从1992年开始，由于中国各种金融机构的增多，证券市场的进一步发展，信托机构出现定位模糊、管理混乱的问题，加上银行和保险业之间的竞争，导致宏观金融失控和金融秩序混乱等状况的出现，于是监管的重要性越发得到重视，对金融监管是否一定要隶属于中央银行开始产生争议。1992年8月，国务院决定成立证券管理委员会（简称证券委）和中国证券监督管理委员会（简称证监会），专门负责对证券业的监管。1994年国务7 9国人民银行负责银行业与保险业的监管，并负责证券机构的审批，而证监会则负责监管证券机构的业务活动与证券市场。1995年颁布的《中华人民共和国商业银行法》（简称《商业银行法》）第四十三条规定：“商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和股票业务，不得投资于非自用不动产”。这在法律上确定了商业银行与信托业的业务分离。同年，国务院又批准了《中国人民银行关于中国工商银行等四家银行与所属信托投资公司脱钩的意见》要求工、农、中、建四家银行与所属的信托公司彻底脱钩。《中国人民银行法》和《商业银行法》的颂布，进一步从法律上确立了中国人民银行对银行业、保险业和信托业的监管地位。从1998年开始，针对亚洲金融危机的严重局势和中国经济金融实际情况，党中央、国务院决定对我国金融体制进行重大改革，其标志性的改革是建立跨省区的中国人民银行分行，实施中国人民银行与其他监管机构的分业监管。1998年，商业银行和人民银行与所办证券公司、保险公司、信托公司等经济实体彻底脱钩，在实现银行与证券、保险和信托分业经营的基础上，对中国人民银行的监管职能又做了进一步调整。首先，于1998年6月将对证券机构的监管职能移交给证监会，同年12月颁布的《中华人民共和国证券法》规定：“证券业和银行业、信托业、保险业分业经营、分业管理。证券公司与银行、信托、保险业务机构分别设立”。从法律上确立了证券业与信托业的分离。此后，又于11月将对保险业务、保险机构和保险市场的监管职能分离出去，移交同年成立的中国保险监督管理委员会（简称保监会）。至此，银行、证券、保险实现了分业监管。2002年颁布的《信托投资公司管理办法》第10条规定：“中国人民银行依照法律、行政法规和本办法对信托投资公司及其业务实施监督和管理。”根据这一规定，我国信托业的监督机关为中国人民银行。2003年，十届全国人大一次会议决定，中国人民银行不再承担有关金融监管职能，批准国务院成立中国银行业监督管理委员会（简称银监会）。2003年12月27日修改后的《中华人民共和国银行业监督管理法》（简称《银行业监督管理法》）第2条第3款规定：“对在中华人民共和国境内设立的金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司以及9陈建华：《中国金融监管模式选择》，北京：中国金融出版社，2001年版，第63页。8院又提出了银行、保险、证券、信托实行分业经营的要求。在此期间，中 经国务院银行业监督管理机构批准设立的其他金融机构的监督管理，适用本法对银行业金融机构监督管理的规定。”根据这一规定，信托公司的政府监管部门由中国人民银行转移到国务院银行业监督管理机构，即国务院银行业监督管理委员会。至此，我国建立了银监会、证监会和保监会分工明确、互相协调的金融分工监管体制。2006年12月28日通过的《信托公司管理办法》第五条也规定：“中国银行业监督管理委员会对信托公司及其业务活动实施监督管理。”从而明确了银监会是我国信托业的监管机构。从行业协会的发展来看，我国银行业、证券业、保险业早已成立了自己的行业协会，唯独信托业长期缺乏自己的行业自律组织。20世纪80年代，成立信托行业协会就曾被首次提出来，但是因为当时信托业自身并不具备10发展迅速，由32家信托投资公司共同发起了成立信托业协会的建议，其筹备方案还得到了当时的主管部门中国人民银行的认可，随后人民银行出面组织成立协会的具体事宜，并成立了信托业协会筹备小组。由于后来的人民银行和银监会的分立暂缓了下来。经历两年多的波折，中国信托业协会的筹建工作在2004年终于得到突破性进展。2004年11月22日至23日，中国信托业协会首届会员大会在北京顺利召开，会议审议通过了《中国信托业协会章程》、《经营性信托业行业公约》、《中国信托业协会会员会费管理办法》和《中国信托业协会理事会选举产生办法》等文件，并选举产生11织。中国信托业协会的成立，对提高信托业的技术水平和服务质量，规范信托公司经营行为，推进信托业有序竞争和总体发展都有重要意义。二、我国信托监管体制存在的问题1982年至今我国信托业经历的五次大整顿对于改善信托市场环境、规范信托公司经营行为、加强信托监管各方面都起到了重要作用，《中华人民共和国信托法》、《信托投资公司管理办法》和《信托投资公司资金信托业务管理暂行办法》（即“一法两规”）的颁布和实施使信托公司向规范经营、健康发展迈进了一大步。然而，在信托业的发展进程中，部分信托公司开1011参见胡进之：“信托业协会最后时刻定局，民间色彩浓郁”，载《财经时报》，2004年11月14日。中国人民大学信托与基金研究所主编：《2004年中国信托业发展报告》，中国经济出版社，2005年版，第93页。9成立协会的基本条件而最终不了了之。2002年，经历行业整顿后的信托业了协会第一届理事会。这标志着中国信托业第一次有了自己的行业自律组 始不同程度地暴露出问题，一些信托公司违规经营行为层出不穷，管理混乱的状态长期无法得到改善，甚至最终形成恶性风险，导致巨额亏损。关于信托业的相关负面报道屡见报端，使信托业逐渐给人们留下了坏孩子的印象。信托公司这些问题的出现，使历经整顿而刚刚踏上坦途的中国信托业所面临的形势又逐渐变得严峻起来。现今如何正确认识当前信托业面临的困境，采取必要的监管措施，建立完善的监管体制扭转受损的行业形象，成为了各方关注的问题。目前我国信托监管体制的主要问题是政府作为监管主体其监管机构设置不当、监管权力配置不合理，以及信托业协会作为信托行业自律组织其监督管理作用尚未得到充分发挥。（一）政府监管的问题政府监管作为信托监管体制的重要组成部分，在保障我国信托业的健康发展进程中一直发挥着重要作用。但是，信托监管主体对于信托业的监管重心目前主要放在机构审批和应急事件处理等方面，对于整体信托行业的制度构建、法规体系完善和行业协调等方面的重要监管功能都没有得到充分发挥。这首先与信托监管机构的设置和权限配置方面存在的缺陷密不可分。1．监管机构设置的缺陷我国信托监管机构经历了从中国人民银行到银行业监督管理委员会的变更，监管内容也不断通过法律法规的调整和监管手段及措施的改进得到了逐步的改善，但是其中还是不乏一些问题的存在。银行业、证券业、保险业与信托业是现代金融业的四大支柱。我国自确立严格的分业经营体制后，相应地实行分业监管机制，相继成立了证监12信托业由中国人民银行进行监管，具体监管执行机构是其下属的非银行金融机构司。2003年4月28日，根据第十届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案，中国银行业监督管理委员会正式成立，信托业从此归于银监会之下的非银行金融机构监管部进行管理。12吕荣珍：“我国信托法律监管之我见”，载《汉江石油职工大学学报》，2004年第5期，第20-23页。10会和保监会以实现对证券业和保险业的对口监管。在2003年以前，我国 表：四大金融行业监管机构变迁历程：从上表可以看出，与银行业、证券业、保险业相比，无论是中国人民银行监管还是现在的银监会监管，我国信托业监管机构设置的层次明显偏低。当前，具体执行信托业监管职责的职能部门仅仅是非银行金融机构监管部（中国人民银行监管时期为非银行金融机构司）。按照银监会的内部机构设置，非银行金融机构监管部中只有一两个处负责监管信托公司，其余部门还要负责监管金融租赁公司、财务公司等其他非银行金融机构。从地方监管机构上说，各地的银监局或者银监分局内部负责信托公司监管的规模更小。具体说来，目前我国各地监管机构的设置是在地方设立银监局和银监分局，银行业内部各类业务和机构则由其下设的政策法规处/科、监管办事处/科、统计信息处/科、统计分析处/科和监察室等各个部门分别进行具体的监管法律法规和政策的贯彻执行、监管措施的采取、各项相关部门和机构的信息数据统计和分析以及金融案件核查、执法监管等的监督和管理。其中各个处或科整体负责银行和非银行金融机构和相关业务的监管，所以具体到信托行业，对其进行监管的机构配置更不完全，相关工作人员11监阶管段段机构行业统一监管阶段分业监管阶段银行业中国人民银行银行监管司银行业监督管理委员会（2003年）银行监管部信托业非银行金融机构监管司信托处非银行金融机构监管部证券业证券管理办公室（1992年5月）证券监督管理委员会（1992年10月-正部级）保险业保险司（1995年7月）保险监督管理委员会（1998年11月-正部级） 更少，而且其中的从业人员很多对信托业务并不很熟悉，专业素质和水平参差不齐。对于作为金融业四大支柱之一的信托业来说，不论是从业务内容、机构数量、市场范围上，还是从从业人员上来看，都是具有较大规模的。因此，当前我国的信托监管机构设置远远无法满足对信托行业的监管要求。过低的监管层级和过小的监管人力规模，使得监管部门很难充分、全面地行使监管权，对信托业实行严格有效的监管，信托业的内部呼吁也较难得到政府高层的认同。132．监管机构权限配置及其不足（1）监管机构权限配置信托监管权力主要是指信托监管主体依照法律法规规定在进行监管活动，履行监管职责过程中所享有的权力。信托监管机构所拥有的监管权力的大小决定了其所能够达到的监管效果和起到的规范行业行为，保障信托参与者利益的作用。信托监管权限的配置主要是通过相关法律法规来予以明确的。当前，依据相关法律法规的规定，我国银行业监督管理委员会作为信托业的政府监管主体主要享有以下监管权：第一，规章制定权。2003年12月27日通过并于2004年2月1日起实施的我国《银行业监督管理法》第十五条规定：“国务院银行业监督管理机构依照法律、行政法规制定并发布对银行业金融机构及其业务活动监督管理的规章、规则。”基于银行业监督管理委员会被授予的规章、规则制定权，自2004年至今，其已相继颁布了包括《信托公司管理办法》、《信托公司集合资金信托计划管理办法》和《信托公司治理指引》等在内的效力层次较高的多部规章，以及针对具体信托经营业务范围、风险防范和信息披露等各方面的多部暂行办法和通知。整体上说，在规范信托经营行为，建立良好信托市场环境各方面已有显著成效。第二，审查核准权。即监管机关对信托公司的机构设立、经营行为、清算解散等方面予以审核、批准的权利。如《银行业监督管理法》第十六条规定：“国务院银行业监督管理机构依照法律、行政法规规定的条件和程序，审查批准银行业金融机构的设立、变更、终止以及业务范围。”同时，银监会在《信托公司管理办法》中又以第九条作出具体规定即：“中国银行业监督管理委员会依照法律法规和审慎监管原则对信托公司的设立申请进13中国人民大学信托与基金研究所主编：《2004年中国信托业发展报告》，同前注11，第93页。12 行审查，作出批准或者不予批准的决定……”。此外，银监会还在对信托公司的业务品种、经营行为、财务状况、诚信状况、清算解散和高管人员任职资格方面具有审查权或者批准权。第三，检查监督权。即信托业监管主体对信托机构的经营管理行为及状况予以检查监督的权利。我国《银行业监督管理法》第二十三条规定：银行业监督管理机构应当对银行业金融机构的业务活动及其风险状况进行非现场监管，建立银行业金融机构监督管理信息系统，分析、评价银行业金融机构的风险状况。”第二十四条规定：“银行业监督管理机构应当对银行业金融机构的业务活动及其风险状况进行现场检查。国务院银行业监督管理机构应当制定现场检查程序，规范现场检查行为。”同时，银监会在《信托公司管理办法》中又具体规定监管机构对信托公司的整体经营状况或风险指标等方面进行调查，对信托资产独立运作情况和关联交易情况进行检查等。检查监督的实施除了监管机关亲自负责，也可以依法委托社会中介机构或组织进行。第四，命令权、禁止权。即监管主体依法要求信托公司为一定行为或者禁止其为一定行为的权利。命令权主要表现在要求信托机构完善治理结构、建立风险控制机制，要求信托机构进行信息披露等方面。禁止权表现在禁止将信托财产与固有财产混同，禁止不正当关联交易，禁止异地开展集合资金业务，禁止信托机构开展负债业务等。1415管理混乱、信用危机，可能影响该金融机构稳健运行，损害相关信托参与人合法权益，或者危害金融秩序的特定信托公司实行接管或者促成机构重组，对情况严重的信托公司予以撤销的权力。第六，处分处罚权。即对在信托业监管机构内部从事监督管理的工作人员的违规监管行为给予处分，对信托公司的违法经营行为、信托从业人员的非法操作行为予以处罚的权力。具体说来，银监会对于尚不构成犯罪的，信托公司的违法行为有依法没收违法所得、罚款、责令停业整顿或者吊销许可证的权力；对于信托监管人员、从业人员的违规行为，银监会有14《银行业监督管理法》第三十八条规定：银行业金融机构已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人和其他客户合法权益的，国务院银行业监督管理机构可以依法对该银行业金融机构实行接管或者促成机构重组，接管和机构重组依照有关法律和国务院的规定执行。15《银行业监督管理法》第三十九条规定：银行业金融机构有违法经营、经营管理不善等情形，不予撤销将严重危害金融秩序、损害公众利益的，国务院银行业监督管理机构有权予以撤销。13第五，接管权、重组权和撤销权。即监管机关对于出现违法经营、“ 对其予以罚款、取消任职资格或者从业资格的权力。（2）监管机构权限配置状况的不足目前我国信托监管机构在权力配置方面主要存在监管权限过大；无法受到有效监督；与机构设置不匹配三个方面的问题。这些问题的存在致使监管机构的权力无法得到充分行使，也使得对监管机构权力行使的监督难以进行，无法切实保障监管体制效能的有效发挥。首先，监管机构权限过大的问题主要体现在其享有的规章制定权上。目前我国信托监管机构制定监管规章的法律依据不足，没有效力层次较高的监管法律法规作为上位法对其规章制定权力行使予以有效的指引和归置。我国现今指导银监会制定规章、规则的主要上位法律法规依据只有《银行业监督管理法》、《公司法》和《信托法》三部，其中《银行业监督管理法》是对整体银行行业进行监督管理的概括性、指导性法规，《公司法》是对信托公司作为一个实体机构而应当遵循公司相关内部组织结构、治理规则的参考性规定。这两部法律法规作为信托行业相关规则制定的依据，不具有专门性、针对性。而具体对信托业行业内部的业务范围、经营行为、机构设置等各方面进行规定的《信托法》由于其制定于2001年，距今时间久远，相关的一些原则和规定已经不是很满足现今的信托发展需要。所以，银监会在其规章制定过程中，无法充分发挥作为规章制定基础的法律法规依据的作用，即使其能够充分发挥信托专业领域特长，但是也多是为针对一时出现的问题而专门制定相关规则，无法保障整体上信托法律法规体系的系统性、全面性及其权威性。其次，从监管权范围上看，银监会享有了从监管立法到机构设立批准、业务经营检查、行业行为监督、监管措施执行、违法机构和人员处罚的一系列权力。可以说是对整个信托行业所涉及的所有程序的监管。但是，由于一个机构包揽了所有监管大权，特别是当前我国监管机构在设置上就存在不够健全的问题，因而不可避免的发生其自身权力行使无法得到充分行使，同时无法得到有效监督的状况。银行业监督管理法》第五条规定：银行业监督管理机构及其从事监督管理工作的人员依法履行监督管理职责，受法律保护。地方政府、各级政府部门、社会团体和个人不得干涉。”此规定一方面保障了行政权力的独立行使，不受干涉。但是另一方面也为权力垄断，缺乏有效监督埋下伏笔。本法第十二条规定：“国务院银行业监督管理机构应当公开监督管理程序，建立监督管理责任制度和内部监督制度。”14《“ 同时，在第十四条规定国务院审计、监察等机关，应当依照法律规定对银行业监督管理机构的活动进行监督。虽然，我国相关法律法规规定了在监管机构内部确立监督制度，并且相关行政机关也对其进行监督，在一定程度上对于规范监管主体的监督管理行为起到了一定作用。但是对于本身拥有强大行业监管权力的机构，仅此两个方面的监督是无法确保其监管行为的合法性与合规性的。因此，首先应当对信托监管机构的权力予以划分，由不同机构或者部门行使，并且加强机构或部门之间的相互协调、配合和监督，再与其他行政机构以及外部社会监管力量相结合才能够切实保障其权力的正确行使，其作用的充分发挥。最后，从监管体制内部看，我国目前监管机构享有的权限和机构设置不匹配。上文简要介绍了我国信托监管机构主要享有的六项权力，但是具体说来，在这概括性较强的六项权力之中监管机构还拥有更多的权力和监管内容。例如，信托监管机构采取相关检查措施时，在其享有的检查监督权内部还可以行使查阅权、复制权、封存权、询问权和申请司法协助权等多项具体执行性权力。另外，信托监管机构享有审查批准权，其中仅监管机构应当进行审查的内容就包括股东资金来源、财务状况、资本补充能力和诚信状况各方面情况的审查，还有对信托机构设立、变更、终止以及业务范围、业务品种等的审查。但是与此相对应的我国信托监管机构具体设置以及工作人员的配置远远无法实现这些权力的充分、有效行使。如前所述，我国地方银监局内部各部门的处/科/室分别行使政策法规制定执行权力、监管检查监督权力、信息统计分析权力等，具体到信托业务和机构的监管则相关的工作人员更少，这就造成了权力配置过大与具体执行力弱之间的矛盾。因此，监管权力的配置必须要与监管机构的设置相协调，保障合理的机构设置和充足的工作人员享有相应的监管权限并且能够充分实现权力的高效行使，确保整个信托监管体制的协调和系统。（二）自律监管的现状及不足信托业的自律监管是信托监管体系必不可少的组成部分，其对于弥补政府监管不足，协调行业关系等方面都有重要作用。具体说来，信托业自律监管可以分为个体自律与行业自律两个层面。其中，信托行业自律是信托监管体制中不可或缺的一环。15 行业自律是指由信托行业自律组织依法制定行业管理规章和行为守16我约束的一种民间管理形式，它可以通过行业内部管理，有效的避免不正当竞争，规范信托行为，促进彼此间的合作，与监管当局共同维护信托体系的稳定与安全。1．行业自律监管现状行业自律是当今各国信托监管体制中不可缺少的组成部分。20世纪初信托刚从美国传入日本，其在1919年就创立了信托业协会。而我国在业内机构的共同努力下，经国务院批准，于2005年5月14日在京成立信托业协会，59家信托投资公司成为协会会员。我国信托业协会参与信托业监管的主要职责是负责信托业从业人员的培训、会员的管理、为会员提供信息与服务、及时与监管当局沟通情况、及时向社会发布监管信息等。我国《信托公司管理办法》第五十七条也明确规定：“信托公司可以加入中国信托业协会，实行行业自律。中国信托业协会开展活动，应当接受中国银行业监督管理委员会的指导和监督。”信托业协会成立后在加强信托业的行业自律方面发挥了一定作用。例如，2006年5月20日，中国信托业协会发布了《信托产品登记公示与信托信息披露试行方案》，针对信托产品缺乏流动性严重制约中国信托业发展的问题，我国信托业协会主导设立了信托产品登记公示与信托信息披露发布平台，缓冲了信托行业风险，提高了信托产品流动性，推动了我国信托业的发展。2．行业自律监管的不足在肯定信托业协会对于推动我国信托业发展在一定程度上所起到的作用，我们同时应当看到，在某些方面当前信托业协会还不能充分发挥其职能，满足我国信托业发展的要求。首先，我国信托业协会的职能主要有：制定全国统一的信托行业规章，执行行业自律，客观上起到稳定金融竞争秩序，协助金融监管的作用；制定信托行业标准和职业操守规则；开展从业资质培训与考核，逐步建立起符合行业专业要求和素质要求的从业队伍；为信托业提供服务；代表信托业利益，同政府进行沟通；代表信托业参与社会活动，树立良好行业形象；16陈向聪：《信托法律制度研究》，北京：中国检察出版社，2007年版，第362页。16则，进行自我约束和管理。信托业协会是信托业自我管理，自我规范，自 17律职能、服务职能、协调职能、维权职能和宣传职能等。目前，在我国信托监管体制中作为政府监管重要补充的信托业协会的自律功能并没有得到具体政策和规则的支撑，在施行过程中由于具体自律机制的缺乏而无法发挥重要作用。因此，信托业协会自律监管职能的充分发挥首先有赖于行业协会自律功能的明确定位和具体法规政策的依据，以及自律监管机制的确立。其次，信托业协会自律监管职能作用的充分发挥离不开与其自身服务职能、协调职能、维权职能和宣传职能等的配合。然而，我国目前信托业协会在这几个方面的职能呈现相互脱节的状况，无法形成在规范行业行为，防范经营风险的同时，实现保障合法权益，协调各方关系，树立良好行业形象，宣传及普及行业知识的目的；通过服务信托，宣传信托，树立良好行业形象职能的发挥又可以进一步起到规范行业行为，营造良好市场环境作用的良性循环。例如，信托业协会最基本的宣传信托行业、普及信托知识的作用就对信托风险防范、规范18当初金新信托推出的《乳品行业战略并购资金信托计划》短时间内就签订了191份合同，募集到的资金多达8720万元。据反映，其中的多数个人投资者是由于认为信托就是利息高于银行存款的一种业务，与银行储蓄没什么区别，而轻信了理财中心工作人员反复强调的“没有任何风险”的说辞，甚至连协议都没有仔细看就签署了。造成这种情况的根本原因就在于对于信托行业的宣传不到位，人们对信托行业不了解，信托风险意识差。这就说明对于行业协会宣传职能的忽视，削弱了行业协会自律功能的发挥，并且可能最终使整个监管体制中出现风险防范监管漏洞，导致重大行业经营事件的发生，造成巨大损失。因此，信托业协会还需进一步协调其内部各监管职能的作用，使其相互补充，相互促进，实现其整体作用的充分发挥。1718参见中国人民大学信托与基金研究所课题组，《中国证券报》，2004年7月23日，第17版。新疆金新信托投资股份有限公司（简称金新信托）于1993年6月成立。2002年5月，经中国人民银行乌鲁木齐中心支行批复同意，公司获准重新登记，并获“信托机构法人许可证”，取得信托市场准入资格。2003年7月2日，金新信托推出“乳品行业战略并购资金信托计划”，期限为一年，预计委托人（个人客户）可获5.2％的年收益率。高额回报率让投资者忽视了产品背后隐藏的风险。2004年7月2日，该信托计划到期。然而，直到7月9日的最后期限，投资者却没能拿到分文本金和利息。2004年8月29日，中国银行业监督管理委员会新疆监管局发布公告对金新信托开展停业整顿。2006年3月6日，金新信托投资股份有限公司一案由乌鲁木齐市中级人民法院做出一审判决：被告单位金新信托犯非法吸收公众存款罪，判处罚金1000万元，11名被告分别被判处4年以下不等的有期徒刑。17维护信托经营者合法权益等。根据行业协会职能性质的不同可以划分为自信托经营有着重要影响。以2004年发生的“金新信托事件”为例， 三、我国信托监管体制的完善（一）健全信托监管机构1．单独设立信托监管机构信托业监管机构因国家制度、体制、传统等方面的差别，而在各国或地区和不同经济发展阶段表现出不同的特征。目前，美国的信托业监管主体由于其联邦体制和独特的法律制度，分别由联邦和州属机关担当。英国，金融改革前信托业监管主体多由政府授权的行业协会担任，但此后监管权逐步统一于金融厅。在日本，虽经由大藏省到目前金融厅的变迁，信托业监管主体仍然依附于银行监管主体。依照法律规定，我国信托业监管主体是银监会，而实际上银监会的下属部门非银行金融机构监管部负责具体的监管实施。在全国各省和计划单列市，银监会的派出机构银监局中也是由非银行金融机构监管处来具体监管当地信托业经营机构。我国证监会、保监会和银监会先后从中国人民银行分离出来，各自行使监管职能，预示了在市场发展推动下监管专业化分工的必然发展趋势。对于目前信托监管机构设置层次较低，单一监管机构却享有过大权限的现状，可以考虑在现有的三个监管机关，即证监会、保监会和银监会之外单独设立信托业专门监管机构--信托监督管理委员会专事信托机构、信托业务经营方面的监督和管理，也可以考虑为迎合今后整个金融业逐步实现功能性监管的发展趋势，而暂时在银监会框架下设立层次较高的专门信托管理部门，以便今后发展成为统管金融业的单一监管机关的下属信托监管部。针对目前我国信托业的发展状况，如果直接将信托监管从银监会下属非银监管部中分离出来，设立与证监会、保监会和银监会相并列的机构，不论是从机构部门设置规模上说，还是从相关工作人员的配置上说都是不现实的。因此，对于单独信托监管机构的设立首先可以考虑通过监管部门的过渡性升级和独立以及信托监管权力的专员行使予以逐步实现。具体说来，可以考虑暂时在银监会内部设立与银行监管部相并列的信托监管部，专门对信托业务和信托公司进行管理。同时，在信托监管部内部具体设立法规处、业务审批处、审计处等行使专项监管权力，并且设立监察处专门负责确立信托监管权力监督制度，并且具体行使对信托监管部内部各工作18 部门的监督，保障其依法行使职权。随着今后我国信托业的进一步发展壮大，以及功能性监管体系的逐步形成，就可以将过渡时期在银监会下设立的信托监管部直接发展成为独立的信托监督管理委员会，专门管理信托事务，这样更符合建立统一的金融业监管框架的需求。同时，设立专管部门更有利于理顺信托法律关系，统一监管政策、措施，充分发挥监管职能，协调各方金融主体，形成系统管理体系，营造和谐信托经营、发展环境，以便推动信托业持续健康发展。在信托监督管理委员会内部也应当具体细化为不同部门分别行使规章制定权、审批权、检查权、行政处罚权等，也可以按照信托业个别具体业务内容设置风险监管部、信息披露监管部等。同时，由信托监督管理委员会对各地派出机构和信托公司进行统一管理。在专门监管机构的统一管理下做到执法依据统一、措施手段统一以便建立完善的信托监管体系。2．建立金融监管协调机构金融业在市场经济社会中是服务经济的一个整体，虽然在经营业务范围上可以划分为商业银行、投资银行、证券业、基金业、保险业、信托业等，但是他们有着密切的联系，而且这些行业本身也都是围绕某一中心业务而19言，信托公司已经越来越关注挖掘与银行和证券公司的合作，由其代理部分信托业务。例如，2007年便可谓是银信合作逐渐步入全新发展阶段的一年。其主要表现在：由银行作为保管人代信托公司保管信托计划，或者由银行作为信托公司的代理人，代销信托公司发行的信托计划；商业银行直20重要的银信融合事件之一。其次，信托和保险结合的空间也颇为广阔，可以研究为信托业务提供收益保险，把信托不能承诺的收益改由保险公司以21行业单独监管机构对自身行业的监管规则和措施等方面的不同，将可能致使对相同业务或者情况的不同管理或者对待，从而导致监管漏洞或者监管1920霍玉芬，同前注7，第63页。2007年10月28日，交银国际信托有限公司在武汉开业，可称为是近15年来首家亮相的银行系信托公司。交银国信注册资本为12亿元人民币，交通银行持有85%的股份，湖北省财政厅持有15%的股份。交银国信的诞生也宣告原湖北省国际信托投资有限公司的重组新生。21徐孟洲，同前注2，第266页。19兼营其他金融行业的某些事务。在现行的分业经营体制下，就信托业务而接投资参股或控股信托公司等。“交通银行重组湖北信托”便是2007年保险的形式向投资者承诺。由于业务和经营上的相互牵连，所以各个金融 权力冲突的出现。因此，在信托业的监管方面也要加强与其他金融行业管理机构的联系与合作。实质上，为促进不同金融部门之间相互关系的协调，我国早在2000年9月，已经初步决定在中国人民银行、证监会、保监会之间建立金融监管联席会议。但是由于其缺乏具体制度规范，加上各金融监管主体各自为政，会议的协调作用一直难以得到发挥。直到2004年6月28日《中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会在金融监管方面分工合作的备忘录指导原则》（简称《备忘录》）的公布明确了金融监管联席会议的依据，对于会议形式、讨论内容和协调事项等方面都作出了比较具体的规定，使金融监管联席会议作为一种金融监管部门的协调制度得到重新确立。这项制度在一定程度上弥补了监管漏洞，并且有利于不同监管部门之间信息交流与分享，但是在此制度的具体施行过程中还存在没有法律依据、欠缺约束和保障手段、制度主体有重大遗漏等方面22予以依赖。因此，建立长效的金融联合监管协调办法势在必行。针对目前各个金融行业经营状况，为迎合今后整体金融业发展趋势，在我国可以尝试建立专门的金融监管协调机构。首先，在机构设置上，可以考虑在国务院设立专门的金融监管协调部，负责整体金融业不同内部行业和机构的监管协调工作。在其内部下设专门的办公室，负责管理对具体事项的协调。例如，设立监管信息协调办公室，将不同监管部门出台的监管政策和措施以及监管部门之间出现的监管漏洞或者监管权力冲突、重叠等方面的矛盾和问题及时予以收集和整理；设立联席会议管理办公室，专门负责召开联席会议的相关事项，将联席会议作为一项具体监管协调措施予以更高效的推行和应用。其次，金融监管协调机构应当有以下几个方面的职能：第一，法规政策协调职能。即对各个金融监管机构所颁布实行的法律、法规和政策进行审查，主要是针对不同部门所做具体规定是否与整体金融监管政策和国家宏观调控政策相协调和统一作出判断。第二，业务经营协调职能。主要是对不同金融机构之间业务范围和经营行为监管问题的协调。对于出现的监管真空状态和监管权力冲突问题及时与相关监管部门联系，协助确立监管主管部门、相关政策和管理措施等。专门金融监管22参见张钢：“我国金融监管联席会议制度研究”，载《海南金融》，2005年第6期，第25-28页。20的问题。所以，其并不能作为一项完善的制度在多个监管部门协调问题上 协调机构的设立将在降低监管成本，防范金融风险，强化跨行业金融机构监管，弥补监管漏洞，充分保障金融监管信息分享等各个方面都起到重要作用。（二）规范监管主体立法权限针对我国目前信托业监管法律法规依据不充分，信托监管机构规章制定效力较低，并且有必要对信托监管行为给予更加系统、专业的法规指引的状况，建议通过制定信托业法以规范信托监管主体享有的规章、规则制定权，同时健全信托监管法律体系以规范监管主体立法权限，保障监管权力依法行使。目前，很多国家及地区制定信托业法作为其监督管理信托业的专门法律。例如，日本《信托业法》第一条规定：“本法以信托业、信托契约代理业、信托受益权销售业的营业者为对象制定与其相关的必要事项，以确保与信托相关的交易的公平，保护信托的委托人及受益人，为国民经济的健全发展为目的而制定本法”。韩国《信托业法》规定：“信托业法以保护监督信托业、谋求信托会社组织经营的合理化、保护受益者为目的。”我国台湾地区信托业法第一条规定：“为健全信托业之经营与发展，保障委托人及受益人之权益，特制定本法”。这些国家和地区将信托业法的立法目的定位于宏观层面上的信托业乃至国民经济的稳健发展。特别是纵观这里所述的三个信托业法，全都是为调整信托市场中，国家授权机关对信托机构管理关系的。因而《信托业法》是国家监督管理信托业的专门法，是信托业监管法律制度的基本法。针对目前我国确立的“一法两规”信托监管法律法规制度基本状况，以及信托监管机构由于欠缺比较完善的上位法律法规依据而无法充分有效发挥规章制定权力的现状，有必要在我国制定《信托业法》，在为信托监管机构提供充分法律法规依据的同时，规范其规章制定权力行使，并且以高效力的法律规范信托监管部门的权力和行为。可以将《信托业法》定位为规范信托监管活动的法律，是信托制度中关于国家调节信托市场活动的基本法。从规定内容上看，《信托业法》应当包括：对信托业实行统一的监督管理；规定对信托经营活动的监管；明确信托机构的业务范围；明晰信托监管机构具体权限；确立信托机构市场进入和退出监管等各项监管制度；21 对信托经营机构的合并、撤销进行规范；明确各方权力责任、义务，维护各方的利益等。信托业法是与信托法密切相关却又相互区别的专门法，其为信托监管提供了具有较强系统性和针对性的依据，有单独予以制定的必要性，同时其对于规范信托行业经营，形成统一信托市场和建立公平竞争秩序都将具有重大意义。（三）充分发挥信托业协会作用针对我国目前信托业协会建立时间短，功能局限性大，作用未得到充分发挥的现状，我国可以借鉴其他国家的经验。在英国、日本等国家信托业的迅速发展过程中，行业自律都发挥了重要的作用。如英国信托监管的主要特点就是充分发挥信托行业自律功能，信托业的监督大部分都是由信托行业协会完成的。作为日本信托业自律组织的信托协会，除关注行业协会在信托自律监管方面的基本职能外，也在信托观念的普及和业务的推广、研究和改进信托事业的理论和实践、促进信托业者相互间的交流和合作等各方面起到规范、指引的良好作用。总体说来，信托业自律组织比较发达的各国，其行业自律机构一般都具有下列职能：制定行业标准，规范从业人员的行为；加强与主管机构与信托企业之间的沟通、业务指导，落实行业发展规划，通过多种手段加强行业的自律管理；组织行业人员进行广泛的信息和业务交流，提高从业者的业务素质；维护同业的利益，对主管机关制定法规及政策提出建议，组织会员研究业内存在的问题及对策，并及时反馈给主管机关；协调同业之间的纠纷，使问题不必付诸法律也能得到解决；向社会普及信托知识，为信托行业培训和积聚信托人才等。23充分发挥行业协会的自律监管作用，最行之有效的方法就是完善行业自律监管机制。要在我国目前自律监管状况下完善信托行业自律监管机制，可以从以下几个方面予以考虑。首先，应当正确定位信托业协会的自律职能。信托业协会对内是行业的协调者，对外代表信托业参与监管博弈，其对内对外职能有区别但是目标是一致的，即促进信托业利益最大化，保障信托业健康发展。所以，与信托业协会所具有的协调职能、宣传职能、服务职能等相比较而言，其对于信托行业的规范和监督管理作用处在更为突出和重要的位置。因此，信23陈向聪，同前注16，第362页。22 托业协会的自律职能应当作为行业协会的首要功能予以确认。其次，完善行业自律监管机制应当首先完善信托业协会的自律职能。具体说来，我国信托业协会自律职能的主要内容应当包括：第一，根据信托行业发展和业务经营需求，制定统一的信托行业规章；第二，根据相关法律法规和政策，按照信托业协会章程制定具体行业标准和职业操守规则；第三，组织贯彻实施有关标准并进行监督，以维护信托市场秩序，营造良好市场氛围。由信托业协会根据相关法律法规，结合政府监管和行业发展的实际状况，进一步确立信托行业自律监管机制的制度框架，完善机制内部规则。再次，完善信托行业自律监管机制应当协调信托行业协会各个职能之间的关系，保障各功能通过相互补充、相互促进，都能够得到充分发挥，以实现弥补政府监管漏洞，协调各方关系的目的。第一，信托业协会应当进一步发挥协调职能，与政府监管机构加强相互之间的沟通和配合。信托业协会应当及时向政府提供本行业发展状况、经营情况等方面的信息报告，代表信托行业向政府反映信托公司业务经营各方面的问题和要求，同时对于信托监管机构发布的法规政策及时向协会成员贯彻，指导其在实际中的执行和运用，在信托公司和信托监管机构之间建立起沟通的桥梁。其二，信托业协会应当加强对信托业相关制度的构建。例如，政府信托监管机构具有信托公司董事和高管人员任职资格管理职能。与此相配合信托业协会具有提高从业者的业务素质，规范从业人员行为的职能。为实现这项职能的切实发挥，早在2005年10月，中国信托业协会已经组织召开了“信托从业资格考试培训教材项目研讨会”，就建立信托从业资格制度及信托从业资格制度的基本架构进行了讨论和构思。但是，到目前为止我国尚且没有将对信托从业人员资格的考试作为一项制度予以确立。一方面无法保障从业人员专业水平和素质，另一方面也为政府对信托公司高管的资格管理带来难度。因此，信托业协会应在政府监管机构相关法规政策的配合下，尽快建立信托从业人员资格考试制度，把好相关人员信托从业准入的关，保障从业人员专业技能和素质水平，减轻监管主体机构对于信托人员从业资格审查的压力，而专注于整体信托制度的构建和良好信托发展环境的营造。其三，信托业协会应当充分发挥宣传信托，普及信托的职能。信托业协会可以通过加强媒体报道，召开信托知识讲座、邀请会等方式让更多的人真正认识信托，了解信托。加强人们对信托的认识和相关知识的掌握，23 有助于实现信托理财功能的充分应用；有利于避免因缺乏信托风险意识而导致的损失，保障交易安全；还有利于发挥社会群体对信托行业经营行为的监督，弥补政府监管和信托行业自律监管不足，整体上推进信托行业的稳步、健康发展。24 结语当前，信托已经在很多领域得到日益广泛的运用，随着今后更进一步的发展和完善，信托业将会迎来更加广阔的发展空间和良好的发展前景。今后信托行业的发展不可能是平坦的通途，我们还将面临各种各样的问题。在面对和解决问题时，监管机构以及信托公司都应该首先明确：监管是规范行业发展的手段，而最终目的是为了促进信托业的发展。因此，信托公司在不断创新信托产品，完善信托经营的同时，应当提倡和注重完善内部机制、规范经营行为，主动接受监管部门的监督和管理，并及时、准确地向监督管理主体反馈发展经营状况。监管机构也应当积极地发挥正确引导行业发展的作用，依法行使监管权，完善监管法律法规，构建信托制度体系，为信托业的发展营造和谐的法律环境、制度环境和市场环境。同时，应当充分发挥信托业协会的自律、协调、宣传和监督等各个方面的职能，使更多的人，更多的行业、机构认识信托，了解信托，监督信托。促进信托业在不断发展中规范和完善，在逐渐规范中健康和持续发展。25 参考文献一、著作：1.周树立：《中国信托业的选择》，北京：中国金融出版社，1999年版。2.徐孟洲：《信托法》，北京：法律出版社，2006年版。3.霍玉芬：《信托法要论》，北京：中国政法大学出版社，2003年版。4.盖永光：《信托业比较研究》，山东：山东人民出版社，2004年版。5.陈向聪：《信托法律制度研究》，北京：中国检察出版社，2007年版。6.赖源河、王志诚：《现代信托法论》，北京：中国政法大学出版社，2002年版。7.王志诚：《信托之基本法理》，台北：元照出版有限公司，2005年版。8.陈建华：中国金融监管模式选择》，北京：中国金融出版社，2001年版。9.钟瑞栋、陈向聪：《信托法》，厦门：厦门大学出版社，2004年版。10.郭德香：金融信托法律制度研究》，郑州：郑州大学出版社，2003年版。11.何宝玉：《信托法原理研究》，北京：中国政法大学出版社，2005年版。12.魏晓琴、胡明：《金融法》，北京：法律出版社，2005年版。13.朱崇实：《金融法教程》，北京：法律出版社，2005年版。14.陈大钢：《中国信托法与信托制度创新》，上海：立信会计出版社，2004年版。15.张学森主编：《金融法学》，上海：复旦大学出版社，2006年版。16.张炜主编：《银行业法制年度报告（2004）》，北京：法律出版社，2005年版。17.刘定华主编：《金融监管法律制度》（第二版），北京：中国金融出版社，2004年版。18.胡滨、全先银主编：《中国金融法治报告（2006）》，北京：社会科学文献出版社，2006年版。19.中国人民大学信托与基金研究所主编：《2004年中国信托业发展报告》，北京：中国经济出版社，2005年版。20.胡滨、全先银主编：《中国金融法治报告（2007）》，北京：社会科学文献出版社，2007年版。26《《 二、论文：1.王连州：“信托业监管重在体系构建”，《中国证券报》，2004年8月4日。2.吕荣珍：“我国信托法律监管之我见”，《汉江石油职工大学学报》，2004年第5期。3.何哲明：“构建完善的信托业监管法律制度体系”，《证券时报》，2007年1月10日。4.李振华：“论我国信托监管法律机制的构建”，《经济问题》2005年第10期。5.和秀星、曹严礼：“英国信托业的发展及其对我国的启示”，《广西经济管理干部学院学报》，2002年第2期。6.胡进之，信托业协会最后时刻定局，民间色彩浓郁”，财经时报》，2004年11月14日。7.徐卫：“有关信托法存在的问题思考”，《理论探索》，2006年第1期。8.秦立生：“论我国信托业的规范与监管”，《金融理论与实践》，2004年第10期。9.高传捷：“中国信托业的现状与展望”，《法学》，2005年第1期。10.秦利：“信托法规尚需健全，信托业应疏堵并重求发展”，《证券时报》，2004年7月16日。11.李元香：我国信托监管的现状与重构”，湖南财经高等专科学校学报》，2005年第3期。27“《“《