欧美内部控制监管实践及对中国的启示：法律视角

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1、欧美内部控制监管实践及对中国的启示：法律视角：内部控制发端于会计、审计领域而升华于公司治理领域，用法律手段对传统领域的内控进行要求已成各国共识，如何以法律手段对公司治理层面内控进行要求尚存在不同的做法和争议。除FCPA、SOX等法律外，美国示范商事公司法、联邦量刑指南等也涉及内控且对内控的要求有从传统领域向公司治理领域拓展的趋向；欧盟各成员国主要通过公司治理准则而非法律对公司治理领域内控进行要求，但具有法律效应的欧盟指令对不同领域内部控制有要求。中国应借鉴欧美经验，在修订相关法律时将不同领域的内控要求嵌入相关法律，以

2、确保法与法之间的相互协调和支持，同时免除内控规范实施缺乏法律依据的尴尬。　　关键词：内部控制；公司治理；监管；欧盟；美国　　：DF436：A：1008-2972（2012）04-0113-07　　一、引言及文献述评　　二十一世纪最初十年横扫欧美的一系列公司丑闻重挫公众对公司及资本市场的信心，為了重拾公众信心，各国政府及监管部门纷纷采取举措，或出台新的法律法规，或对原有法律法规进行修订，但均围绕公司治理这个中心主题。与上世纪九十年代掀起公司治理热潮所不同的是，当今讨论的焦点已从先前诸如董事会规模和构成等公司治理的结构性

3、问题转移到内部控制这一公司治理的实质性问题上来，因為公司治理不仅要加强问责制，还应為公司创造价值，而公司的成功及董事会、经理层对受托责任的履行均离不开内部控制对公司面临各种风险的控制和消除。由于近十年来全球不同国家都从公司治理高度强调内部控制，使得与内部控制有关的监管规定比以往任何时候都更為复杂。随着中国《企业内部控制基本规》（以下简称内控基本规范）的颁布，其实施问题即成為国内外各界关注的焦点。虽然在2010年内控配套指引发布会上各监管部门都表态将内控基本规范及配套指引的执行纳入日常监管之列，但不可否认迄今為止其事实

4、上是“单立独行”的制度，其推行和实施尚缺乏相应的法理依据。设法推动在现有的法律法规体系中补充、调整和完善内部控制相关条款，并将其作為企业等单位的普适性要求已列入财政部《会计改革与发展“十二五”规划纲要》。因此，如何借鉴国外关于内部控制的监管要求尤其是立法方面的经验為完善中国相关的法律制度提供相应建议已成為中国理论界和实务界不可回避的现实课题。　　中国内部控制理论研究只是兴起于近几年，内控法律方面的研究则极少。固有学者指出内部控制制度的实施离不开法律法规的支持，中国现有内控法律规范层次低、内容分散且主要围绕会计问题展开

5、，这严重制约了中国内控制度的进一步推广和实施。内控基本规范并未明确规定管理层在内部控制制度实施方面的法律责任。有学者认為要有效推行内部控制法制化就必须着手解决内部控制执行的法律认定问题，否则管理者可以毫无法律风险地将内部控制执行上的机会主义动机转变成现实的机会主义行為。综上所述，理论界已开始关注内部控制的立法及其法律责任问题，但对其立法的宽度、深度及可能面临的问题尚未有明确答案。美国、欧盟不仅是当今世界上最重要的经济体，也是与中国贸易关系最為重要和频繁的两大经济体，因此，分析和比较美国及欧盟两大经济体对内部控制的立法

6、或监管要求必将对中国具有重要的借鉴意义。　　二、公司治理层面内部控制的法律渊源和难题　　人们对内部控制概念的理解和运用最早大多限于会计和审计领域，1992年COSO报告的面世本应扭转人们认识的上述误区，但由于Treadway委员会成员构成的背景及美国相关法律对企业内部控制的要求大多限于与会计信息有关，因而内部控制的会计与审计烙印一直没有抚平，直至全球第一个公司治理准则英国Cadbury报告（1992）颁布，内部控制才得以登上公司治理的“大雅之堂”。该准则明确指出健全的内部控制是落实公司治理各项制度的基础，并要求董事会

7、对公司内部控制有效性全面负责。但公司治理准则终究是引导性而非法律强制性要求，因而从法律层面对公司治理层次的内部控制进行要求一直没有找到显性依据。　　仔细审视一下西方发达国家的公司法时就会发现，公司治理角度的内部控制要求早有其法理依据。由董事会来运行公司是各国公司法中规定的法定模式，但期望董事实际管理公司日常事务并不现实，尤其是在拥有几十亿资产的特大型及全球化公司中，董事会只是在制定公司全面战略和监督非董事：内部控制发端于会计、审计领域而升华于公司治理领域，用法律手段对传统领域的内控进行要求已成各国共识，如何以法律手段

8、对公司治理层面内控进行要求尚存在不同的做法和争议。除FCPA、SOX等法律外，美国示范商事公司法、联邦量刑指南等也涉及内控且对内控的要求有从传统领域向公司治理领域拓展的趋向；欧盟各成员国主要通过公司治理准则而非法律对公司治理领域内控进行要求，但具有法律效应的欧盟指令对不同领域内部控制有要求。中国应借鉴欧美经验，在修订相关法律时将不同领域的内控要