当代中国行政改革原则趋向分析

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1、当代中国行政改革的原则趋向分析(1) 行政原则是政府行政对某特定行为方式或行政体系存在状态的持久信念及此信念指引下的发展方向，一般表现为政府行政所秉承的一定价值和所标识的一定方向。价值和方向既是人们主观对客观的反映，也是主观对客观的诉求。由于客观的行政环境的变迁以及其作用于主观上行政意愿的结果，行政过程和目标指向必然也要随之变动，很自然地反映在行政原则上。本文将通过对1978年以来中国行政改革的观察与分析，来把握其中的原则趋向。这主要体现在政府行政的作用发挥、规模设定、体制构造、理念定位和权能设计五大方面。一、 政府行政的作用：从“全能主义”到“有限政府”     行政

2、改革的逻辑起点是政府行政在变化的社会中应起什么样的作用，实际又如何，找到二者之间的间隙，予以调适和弥补，从而使得政府行政起到它应当的作用。那么，政府行政在传统和现实中是怎样的呢？“全能主义”是为其价值取向。这种“全能主义”政府是建立在只有政府才能把经济社会事务处理好的假设基础之上的，认定政府自身权力无限，对所有事务大包大揽，导致责任也是无限。然而，这种价值导向下的政府行政却造成了政府管不好和社会没活力的“能力困境”。这样，我们就不得不针对这些弊端，重新思考和定位政府行政。     要使政府的作用与其能力相符，有两条途径，一是界定其核心的作用，退出其管不好也管不了的领域；

3、一是提高其行动能力，以有效发挥政府作用。显而易见的是，政府作用的界定是个前提。政府的核心作用是做好基础性工作，也就是确保实现经济和社会的基本条件；建立法律基础；保持非扭曲性的政策环境，包括宏观经济的稳定；投资于基本的社会服务与基础设施；保护承受力差的阶层；保护环境。用我们惯常的表述就是：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。在基础工作之外，政府就不再是也不必是唯一的提供者了。因此，培育和发展乃至繁荣市场，便成为锦上添花的东西，能绣好可能不出问题；若绣不好，就有画蛇添足之嫌了。不过，我们必须认识到，虽然说“提供服务并非政府的义务”，但是“政府的义务是保证服务提供得以实现

4、”。     一如上述，重新思考和定位政府行政的过程，是对政府的作用进行限定同时又加以强调的过程。政府不应该也不可能是全能的，归根结底，政府行政作用发挥当以“有限政府”为基。有限政府不仅是用政府行政的规模大小和职能多少来限定，更在于政府行政在社会整体结构中的地位和作用，即看它是否应允了社会发展的需求，看它是否能够祛除至少不形成行政管制，以至于不是限制反而支持了市场-社会主体在社会里建构和发展他们自己。我们应当认识到：（1）“有限政府”是“全能主义”的对立面，强调“有限政府”是想把政府从“全能主义”的泥沼中引领出来，这是它的首要功能。（2）“有限政府”虽非“有效政府”的充

5、分条件，但是它的必要条件。“有限政府”不仅在机构的量上下功夫，还在机构的质上予以考量。而且职能的多少和职能的结构怎样限定也自是“有限政府”的题中之意。所以说，“有限政府”是“有效政府”的基础，“有限性”缺失的政府，也不可能是有效的。我们还将在下面结合有效政府予以进一步论述。二、 政府行政的规模：从“大政府、小社会”到“小政府、大社会”     政府行政的作用正在从“全能”趋向“有限”，相应地，也必然反映在规模上。“全能主义”的政府行政显然是“大政府”的规模，而“有限政府”是否就一定以“小政府、大社会”为指归呢？有学者在观察“近百年来世界各国政府扩张的缘由”和考量“中国政

6、府现有规模”后认为，“关于中国政府规模的政策考量标准既不在于天然不合理的‘大政府’，也不在于明显不现实的‘小政府’，而在于‘适度’的政府”。于是，当代中国的行政改革指向，“并不在于继续精简政府机构和人员，而在于继续调整政府的功能结构，提高政府的能力，同时有效地阻断机构与人员恶性循环的通道，控制法定编制外政府人员的数量的增加，控制消费性政府开支的增加。”笔者也赞同该学者的分析和应对理路，但是否“适度”又用什么标准来衡量呢？我认为首先要看它的作用的定位（见上节），而核心作用指归的是“小政府”；其次，要看政府行政与社会之间的张力如何，社会的发展是行政权发展的外在要求，需求总量

7、在提升，但政府行政的事务占社会总体事务的比例则应该“适度”，否则将成为“行政国家”。第三，要看政府财政支出的规模。这是衡量政府大小的一个较为客观的尺度。这其中还要区分支出的用项，如果是机构和人员的费用占了很大比例，则不是“适度”，若是财政支出（主要是投资）占了很大比例，也不叫“适度”。因此，“‘适度’的政府”不好把握，该作者开出的药方——调整功能结构，提高政府能力，控制人员数量，约束消费性政府开支——若不以“小政府、大社会”为指归的话，不能指望会实现，更甭说效果有多好了。     作用的限定致使规模有了边界。而“小政府、大社会”目标的确立