当代公共行政改革实践与公共管理学科的崛起

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1、当代公共行政改革实践与公共管理学科的崛起第二次世界大战后，不少国家经过重建，经济、科技迅速发展，政府责任、职权和机构、人员不断扩大，政府成了无事不管、无所不包的“万能政府®，导致运作僵化、效率低下。为此，西欧各国曾进行过一次大的行政改革。近二三十年来，随着科技革命及经济的自由化、国际化趋势，政府面临的内外矛盾日益尖锐，原来的“万能政府”已捉襟见肘，如何提髙国家竞争能力，快速应对来自各方的严峻挑战，避免“市场失灵”(marketfailure)、“政府失灵(governmentfailure)®，成为各国政府面临的共同课题。于是，西方各国兴起了以“政府再造(governmentreengin

2、eering)®为主要内容的第二次行政改革的浪潮。改革的实践对传统的公共行政理念提出挑战，导致八九十年代在世界兴起了“新公共管理思潮”。实践呼唤理论，理论引导实践。这股“新公共管理思潮”对“再造政府”的改革起到推波助酒的作用。美国学者戴维•奥斯本和特德•盖布勒写的《重塑政府》一书，系统总结了联邦政府近二三十年改革的经验，提出了十条政府改革的思路,BP:从划桨到掌舵、从眼务到授权、从垄断到竞争、从规章到使命、从投入到效果、从官僚到顾客、从浪费到收益、从治疗到预防、从集权到分权、从政府到市场。$这10条原则不仅是美国政府改革的基本框架，事实上也体现了这二三十年美国、英国、瑞典、加拿大、澳大利亚

3、等经济发达国家进行政府改革的基本理念，并进而成为政府适应时代潮流发展的指南。在这些国家中还出现了“新公共管理派”(neinistrationschool),对传统行政“科层制”(或“官僚制”)提出质疑，主张行政管理的企业化和政府职能的市场化。®这些理论思潮的涌动，为打破西方国家多年僵化的传统政治行政注入了活力。由此在公共行政领域引发了一场深刻的革命,影响了许多国家的发展及未来走向。无疑在这方面首先采取的对策，自然是精简机构与裁减冗员。例如，英国政府几次改组，各个部门设“核心部门”与“执行机构”(已有1〇〇多个)，由“执行长官”主持，其人事与预算权均自主。目前中央文官约48万人，其中95%服

4、务于执行机构，若干执行机构的“执行长官”及其雇员以聘任方式自民间引进，有的执行机构则开放民营，政府还雇佣临时性、季节性工作人员代替常任文官。10年来，中央文官锐减25万人。从撒切尔夫人所推行的“新阶段革新”，到梅杰、布莱尔首相的“便民服务新制®，—脉相承，基本理念是组建一个节约、效率与效能的政府，由此使英国成为政府再造获得显著成效的国家。各国中央政府中，美国联邦政府是规模庞大者之一，公务员达320万。1997年，克林顿宣称:“大政府的时代已经终结，美国联邦政府致力于缩小政府机构，强化治理功能(lessgovernmentandbettergovernance)”®。几年来，联邦政府力求改变

5、其组织机构为“扁平化”形态(flatorganization)®,已裁减公务员27万人。曰本在二战后经济的振兴与政府机构的膨胀齐头并进。1997推出迎接新世纪挑战革新行动计划。预计在2年后各省厅的局由128个减至90个，削减中央政府人员4%。由此可见，精简政府机构与人员虽是西方国家多年来反复做的一件事，但的确以这次力度为最大。更值得注意的是出现了以下动向，致使公共领域的架构几乎发生了无出其右的变化。(一)公共事务“民营化”不少先进的市场经济国家正在迈出公共事务民营化的一步，力图跳出“什么都想管，什么都想做”的困境。民营化(privatization)®，最早源于1979年撤切尔夫人“公营事

6、业民营化”的“新自由主义”意识及大刀阔斧的行动。各国对此产生很大反响而纷纷效仿。在美国，民营化通常指公共事务包括政府公共服务项目或功能，自公营部门“移转”到民间提供，旨在扩大社会参与感，减轻政府的负担，在减少成本提高效益的基础上成为更好的政府。由于公共事务呈现出多元化与差异性，因此能获得民间企业提供服务的种类，从大规模公营事务如地铁和公交线路的经营，医院、公园和老人机构的管理的委托，到教育、训练项目的承包等，可谓五花八门。具体做法有签约发包(包给民间公司办理)、公有民营(政府拥有所有权，民间拥有经营权)、公民合营(成立财团法人与民间公司共同经营)、完全民营(完全交给民间公司经营)、诱导转助

7、(政府诱导民间受理)等等。(二)塑造“企业ft神政府(emerpreneurialgovernment)长久以来，各国政府在公共服务的提供上具有独占和垄断性，无竞争对手与压力，导致员工不思进取。相反企业却因具备彼此高度竞争的机制而能永葆活力。当民众要求政府在有限资源条件下生产更多高品质的公共服务时，美国等不少国家努力塑造具有“公共企业精神”的政府。这并非想把政府变为一个超大型企业，而是将“顾客至上”、“注重效率”、“激励