试谈土地征收与集体权益保护

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1、试谈土地征收与集体权益保护[论文关键词]土地征收；集体土地；所有权；保护；出让　　[论文摘要]目前征地实践中之所以出现各种矛盾交织、各方利益失衡、纠纷不断的局面，其主要原因是现行征地制度的缺陷造成了对集体土地所有权权益的侵害。土地征收权的滥用使得集体土地所有权被任意剥夺；征地补偿制度的不合理侵害农民集体权益；征地程序的不完善使集体土地所有权权益受侵害时得不到及时有效的保护。保护土地征收中集体土地所有权权益的途径主要有：明确规定“公共利益”需要的含义或具体规定国家征地权的适用范围；建立农村集体建设用地使用权出让和转让制度，既能有效保护集体土地所有权，又能满足建设用地的需求；建立土地征收中的谈

2、判协商机制，赋予被征地农民在土地价格谈判中的话语权；完善集体所有权保护立法，规范农民集体组织经营管理层在征地中的权限范围，保护集体成员的权益。　　　　土地征收，是指国家根据公共利益的需要，通过行使公权力，以补偿为条件而强制取得他人土地所有权的制度。虽然我国2004年的宪法修正案明确区分了“土地征收”和“土地征用”两个概念，但至今仍未建立起既有法理依据又能平衡征收中各方利益的土地征收制度。在目前的征地实践中，各种矛盾交织，各方利益失衡，以致纠纷不断，各地信访事件居高不下，群体性事件时有发生。导致这一现象发生的主因则是现行征地制度的缺陷造成了对集体土地所有权权益的侵害。　　　　一、我国现行土地

3、征收制度的缺陷对集体土地所有权权益造成的侵害　　　　(一)土地征收权的滥用造成集体土地所有权被任意剥夺　　现代法治国家对土地征收权的行使都规定有明确的法律依据。依法行使征收权的意义在于既可以防止国家公权力对他人财产权造成侵害，又可以使土地所有权人或土地他项权利人在满足“公共利益”的前提下，通过法律途径寻求救济，获得公正与必要的补偿。世界各国土地征收制度关于土地征收权的行使，一般都要求具备三个条件：(1)必须是因公共利益的需要；(2)行使土地征收权的主体只能是国家；(3)土地征收必须给予一定补偿。　　我国2004年宪法修正案将宪法第10条第3款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规

4、定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这里只是原则性地规定了土地征收必须符合“公共利益”，但对“公共利益”却没有明确的规定。然而，现行《土地管理法》的规定与“公共利益”的目的存在矛盾。《土地管理法》第43条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，该条第2款同时规定“国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”按照该条规定，单位和个人进行建设可以申请使用国家所有的土地，也可以申请使用国家征收的原属于农民集体所有的土地，这就严重违背了“公共利益”的目的。客观事实表明，有些地方政府以“公共利益”为名征收的原属于集体所有的土地，实际上只有一

5、部分用于“公共利益”的需要，而其他部分则用于商业性目的。实践证明，对土地征收目的不加区分和限制，低价获得土地所有权、高价出让土地使用权的行为已造成两大消极后果：一是助长各地政府多征、乱征集体所有土地之风；二是使得农民集体土地所有权被任意剥夺。　　土地征收权是国家的行政强制权，只有国家才能作为土地征收的主体。可是，在实践中这种公权力的行使五花八门，达到了滥用征地权侵害农民集体土地所有权并导致政府公信力受损的严重程度。我国法律规定只有市、县级以上的人民政府及土地管理部门依据法律的相关规定在法律规定的范围内有权进行农村集体土地的征收。但在许多地方，市、县政府的其他部门、乡镇政府、建设单位甚至是这

6、些单位的领导人都可以不讲法律依据，以“开发建设”甚至是“形象工程”为由，强行违法征收农民集体土地，损害农民利益。有的是先由政府发出公告，由土地使用人与农村集体签约，再由国土资源部门许可；有的是连公告都不发，直接由土地使用人与农村集体签约。行使土地征收权的主体无序状态，使得农民集体及其成员对政府失去基本的信任。　　　　(二)征地补偿制度不合理侵害农民集体权益　　土地征收权这种公权力的行使必须以补偿为前提。我国关于农村土地征收补偿制度的规定，主要规定于《宪法》《土地管理法》《土地管理法实施条例》《征用土地公告办法》《国土资源听证办法》《深化改革严格土地管理的决定》《完善征地补偿安置制度的指导意

7、见》等法律法规及其他规范性法律文件中。一些地方还制定了征收土地的规定。但是，目前的征地补偿制度是以牺牲农民利益来换取城市的发展，缺乏对农民集体利益的保护。对农民集体补偿不合理是如何造成的呢?　　第一，现行立法对对征地的补偿原则没有明确规定。土地征收的补偿原则是土地征收制度中一个非常重要的问题，世界各国一般都在宪法的高层面来对土地征收补偿的原则作出规定，以体现立法目的对政府征收权利的限制和对非国有财产权利的保障。对于征收补