农村公共财政的职能定位

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1、农村公共财政的职能定位　　一、农村公共财政职能的总体定位　　　　公共财政本质上是市场经济的财政。按照现代财政职能理论，市场失灵决定着公共财政存在的必要性和职能范围。在农村公共财政职能的总体定位上，基本原则是要把握市场与政府的关系。凡是市场能做的，政府就不要介入，交给市场去做；凡是市场不能做的，政府必须承担起相应的责任。因此，农村公共财政职能定位的基础在于对农村市场发展程度及其作用的正确认识。一般来讲，成熟的市场经济不能有效提供公共产品、实现收入分配的社会公平和宏观经济稳定，由此决定了公共财政应在资源配置、收入分配和经济稳定与发展三个方面承担起相

2、应的职责。而我国农村市场经济的发育还不成熟，其失灵程度较之成熟的市场经济形态更为严重，这就决定了我国农村公共财政应在资源配置、收入分配和经济稳定与发展方面发挥更大的作用。　　农村公共产品供给的总量不足和结构失衡已经成为制约农村社会经济发展的瓶颈。农村公共产品总量供给不足是由于农村经济水平发展水平低，难以为公共产品供给提供充足的财源，而同时城市经济又不仅未能弥补农村公共资源的不足，反而通过各种途径汲取农村资源，导致农村资源的外流。农村公共产品结构失衡，则是由于政府对农村有限的公共资源的配置不当造成的，大量的资源被用在农民不需要的“面子工程”和“政

3、绩工程”上，而对农民真正需要的农村道路交通、水利实施、医疗卫生、社会保障等项目的投入严重不足。农村公共财政的资源配置职能主要体现在通过建立城乡统一税制、强化政府间转移支付力度、优化财政支出结构等途径，实现城乡之间以及农村内部的资源合理配置，保证农村公共产品的有效供给。　　农村居民收入水平低，且增长缓慢、城乡居民收入差距逐步拉大，不仅有违公平原则，而且不利于经济增长和农村社会的稳定。农村居民收入增长缓慢是由于农业在市场竞争中居弱势地位、农业人口过多且农村人口转移渠道不顺畅，以及政府对农村的援助力度不够和各种歧视性税收政策等多种因素造成的。农村公共

4、财政的收入分配职能主要体现在通过健全促进农民增收的财政税收政策、加大财政援助和社会保障的投入力度等手段，消除制约农民收入增长的各种不利因素，缩小城乡居民收入差距，实现收入分配的社会公平。　　农业发展不足不仅会影响农民收入增长，导致内需不足，对经济的稳定增长形成需求制约，同时也会从供给层面上影响经济的稳定。因此，农业与农村的稳定是整个国民经济和社会稳定的基础。农村公共财政的经济稳定和发展职能主要体现在通过加大农业基础设施建设力度、完善农业增产的财政激励机制等措施，保证农产品，特别是粮食产量的稳定增长，从而保证宏观经济的稳定和实现城乡经济的协调发展

5、。　　需要说明的是，从市场与政府关系的角度界定农村公共财政职能，只是解决农村公共财政的职责即应当做什么的问题，而农村公共财政职能的界定应既“量职”，又“量能”，即还应同时考虑农村公共财政的能力，考虑农村公共财政能够做什么。这在很大程度上取决于经济发展水平和由之决定的财政实力。从这一角度出发，农村公共财政职能还可以进一步划分为基本（维持性）职能和非基本（发展性）职能。　　基本职能（维持性）职能是指农村公共财政必须实现的职能，这部分职能的实现不受农村经济发展水平和财政实力的限制，其目的在于为农村居民提供最基本的公共服务，使农村居民的基本权利得到保证

6、。其主要包括公共安全、义务教育、基本医疗以及必需的行政管理服务等。　　非基本（发展性）职能是指随经济发展水平提高和财政实力增强，保证农村居民获得更多公共福利的财政职能。它决定于经济的发展水平和居民偏好的变化。这部分职能又可以分为两部分：一是为农村居民提供更高水平的上述基本公共服务；二是随着经济发展水平的提高，提供满足农民生产生活发展需求的公共服务，如文化设施、乡村道路、水利、小城镇以及水土治理和环境保护等。　　　　二、农村公共财政体系建设目标下的财政级次改革　　　　就农村经济稳定、收入分配和资源配置的职责而言，单靠主要面向农村的基层财政并不能独

7、善其事，而应由一个多级财政体系共同承担。在一个多级财政体系中，明确而科学地确定政府间财政职能的分工尤为重要。只有对各级政府的财政职能进行明确定位，建立起政府间财政分工的科学框架，才能把农村公共财政的各项职能真正落到实处。从原则上讲，在农村财政职能的分工上，中央财政应主要在收入分配、经济稳定和全国性农村公共产品提供方面承担责任，而地方财政应承担农村区域性公共产品的提供，侧重于履行地方资源配置职能。然而，我国地方财政多达四个级次（省、市、县、乡四级）。这使得地方财政层面上农村公共产品供给面临一系列的效率难题。（1）规模不经济的问题。公共产品的提供有

8、一个规模经济的要求。与财政级次过多相伴生的必然是基层财政管辖范围的狭小。如果按照财政分工的一般原则，由每一个基层财政（如乡镇财政）各自分散地提供区域性