建国六十年来我国社会救助制度的变迁(刘喜堂)

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1、建国六十年来我国社会救助发展历程与制度变迁民政部社会救助司刘喜堂中文摘要：建国六十年来，我国的社会救助由早期的临时性紧急生活救助，发展为以农村为主、城乡分野的定期定量救助，再到改革开放以后以城乡低保为核心的新型社会救助体系，从而。改革开放以后，适应社会主义市场经济体制的变迁，我国传统社会救助制度逐步发展为以最低生活保障、农村五保供养为核心，以医疗救助、住房救助、教育救助等专项救助为辅助，以临时救助、社会帮扶为补充的覆盖城乡的新型社会救助体系，在保障困难群众基本生活权益、维护基层社会稳定等方面发挥了重要作用，成为我社会保障体系的重要组成部分。社会救助是指由政府承担

2、责任，为城乡贫困家庭提供物质帮助，使这些家庭能够抵御生存危机，从而维持他们基本生活的一种社会保障制度。我国社会救助制度模式的选择及其发展，既与特定时期的社会条件、经济发展状况有关，也受到经济体制、用工方式以及社会保障制度的制约。建国初期的社会救助主要通过紧急救助的形式，为战后大量贫民提供临时性救助，帮助他们渡过难关；进入全面建设社会主义时期后，单位体制成为我国最主要、最基本的社会组织方式，社会救助的主体转变为孤老病残、无单位人员以及一些特殊社会身份的困难人员，拾遗补缺的作用明显；改革开放前期，我国的社会救助先是恢复计划经济时期的救助模式，维持城乡分野的救助格局，

3、并在救助范围、救助方式、救助资金投入等方面有所发展；进入20世纪90年代以后，与社会主义市场经济体制相适应，逐步构建了以低保救助、五保供养为核心，以专项救助为补充，覆盖城乡的新型社会救助体系，初步实现了新型社会救助制度的定型化、规范化和体系化，实现了济贫理念由“救济”向“救助”的转变，为今后我国社会救助事业的稳步发展奠定了基础。一、建国初期到社会主义改造时期的社会救济（1949年-1955年）由于连年战乱，民生凋敝，建国初期的社会经济面临崩溃15。新生的人民政权在积极发展生产、强化社会调控能力的同时，迫切需要安抚贫民，解决他们最为紧迫的生存问题，维护基层社会稳定

4、。加之从1949年到1952年接连发生全国性的水、旱、风暴等自然灾害，造成这一时期城乡贫困人口众多，需要救济的人群包括灾民、难民、贫民、散兵游勇、失业人员和无依无靠的孤老残幼等十余种。据统计，1949年底全国有灾民4550多万人、数百万孤老病残人员，全国急需救济的群众总数在5000万人以上，占当时全国总人口的10%。多吉才让：《中国最低生活保障制度研究与实践》，人民出版社2001年版，第53页。此外，大量失业人员生活也陷入困境。据1950年9月底的不完全统计，“全国失业工人共有1220231人，失业知识分子188261人，共计1408492人。此外，尚有半失业者

5、255769人，将失业者120472人”《中共中央关于失业救济问题的总结及指示》（1950年11月21日）。。解决这部分群众的生活困难，保障他们的基本生活，对于解放战争的彻底胜利和新生人民政权的巩固具有重要意义。新成立的中央政府对困难群众救济工作十分重视。1950年4月，中央人民政府组织召开中国人民救济代表会议，会议确定了“在政府领导下，以人民自救自助为基础开展人民大众的救济福利事业”的基本救济原则。会后成立中国人民救济总会，并确立救灾救济的工作方针是“在自力更生原则下，动员与组织人民实行劳动互助，实行自救、自助、助人”。1950年7月，第一次全国民政会议将救灾

6、救济确定为内务部的重点工作之一，并设立社会司主管全国社会救济工作。1953年7月，内务部增设救济司，主管农村救灾和社会救济事务。各级政府也相应设立了专门的职能机构，社会救济工作随之在全国范围广泛展开。这一时期的社会救济具有明显的突击性紧急救助特征，针对不同人群采取不同救助政策，主要救济形式：一是为困难群众发放救济款物。1950年到1954年，国家共发放10亿元农村救灾救济款，同时还发放了大量的救济物资。针对城市无依无靠的孤老病残人员以及其他生活困难人员，主要通过经常性救济或临时性救济方式保障其基本生活。据不完全统计，从1954年到1957年国家共支出城市社会救济

7、费1亿多元，救济了1000多万人。多吉才让：《中国最低生活保障制度研究与实践》，人民出版社2001年版，第55页。二是发动慈善募捐，组织群众互助互济。通过开展捐赠“一把米”、“一件衣”、“一元钱”等群众互助活动，维持困难群众基本生活。1956年9月内政部谢觉哉部长专门向中央提出募捐寒衣救济灾民的请示，经中央批准后，部分省份在县级以上机关、团体、企业干部等中间开展募捐工作，对化解自然灾害对农村困难群众的影响发挥了重要作用。一些地方还组织15互助组、合作社等合作组织，展开生产自救。三是通过遣散、教育、改造等方式，解决游民、娼妓等问题。对于流散在大小城市的国民党军队散

8、兵游勇，除一小部分经短期