浅析当代中国慈善事业发展的隐患

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本科生毕业论文题目：浅析当代中国慈善事业发展的隐患专业：行政管理学生姓名：准考证号：指导教师：完成时间2012年月日15 浅析当代中国慈善事业发展的隐患摘要：大力发展慈善事业，是中国国情的需要，也是慈善事业发展的必然趋势。正如胡锦涛总书记所强调的那样：“进一步发展中国的慈善事业需要各方面的热心支持和鼎力相助。”由于我国社会慈善事业起步较晚,自身体制不够完善,人们对社会义务的认识不够明确、缺乏制度保障诸多问题的束缚影响,造成了我国慈善事业的发展远远落后于国际水平。本文旨在以中国国情出发，简略分析中国当代慈善事业存在的问题及隐患，并参照慈善事业较发达的国家的成功经验，提出一些可行性的建议。关键词：慈善事业；发展隐患；法律保障；监督机制15 目录引言一、慈善组织的发展概况（一）慈善组织的产生与现状（二）慈善组织的基本特征1、慈善组织的分类2、重要功能和作用（三）慈善组织的主要问题1、慈善组织“趋官化”2、准入与管理制度3、运行资源不足4、公信力弱5、运行机制落后（四）慈善组织的未来二、当代中国慈善事业发展的隐患（一）慈善意识、慈善文化缺失（二）慈善组织发展不完善1、缺乏真正现代意义上的慈善基金会2、慈善组织机构机制的不健全（三）慈善事业缺乏完善的法律保障（四）慈善事业发展缺乏有效的监督三、促进慈善事业发展的策略（一）慈善文化的培养是慈善事业发展的核心（二）加强和完善慈善组织的建设（三）加强慈善事业法律制度建设（四）加强慈善事业监督体系的构建四、慈善的展望参考文献15 引言慈善事业是以善爱之心为道德基础的社会事业，它以民办机构为组织基础，以社会捐献为经济基础，以扶贫济困、服务社会和公共利益为追求目标，在当代社会已经与法定社会保障制度尤其是社会福利事业融为一体，成为弘扬社会正义和促进社会健康发展的重要力量。慈善事业在国外的发展历史很长，并在许多国家及中国香港、澳门和台湾地区十分发达，对所在国家或地区社会保障体系的完善和整个社会的和谐发展起到了不可缺少的重要作用。当代中国慈善事业的新生与逐渐发展，既是改革开放的重要成果，也是中国社会文明进步的一个标志。然而，现实情形却并不令人乐观，现代慈善理念的欠缺，慈善法制的落后，慈善组织发育的不良，以及政府、企业与个人参与慈善事业的角色定位不准等，均在影响着中国慈善事业的发展。因此，开展慈善事业研究，促进慈善事业的健康发展，无疑是理论工作者应当承担起的的一项重要任务。一、慈善组织的发展概况（一）慈善组织的产生与现状慈善组织是慈善事业发展的载体。要发展我国的慈善事业，管理和发展慈善组织是非常必要的基础性工作。中国慈善组织发展历史并不长，仅仅发展了20多年;内地的慈善组织的发展历史与香港、澳门的慈善组织相比，也不是很长。然而中华名族自古以来就有乐善好施的传统美德，因此民间的慈善救助活动很早就出现了。传统社会中多为政府为老百姓赈灾救济，而民间的救助只是一些善人之举，宋明时期有惠民药局作为慈善医疗机构，有施医赠药之举。明末之后，仍然沿袭过去的传统，民间社会成立善会善堂，到晚清，由于政府的无力，不得不舍弃主持慈善的角色，过去一掌撑天的地位逐渐下降，而民间的慈善力量不断强大，许多绅商组成慈善大军成为重要的救济力量。清末政府为了挽救危局，曾掀起一个振兴教育的热潮，从京城到地方，许多含有慈善性质的学堂陆续成立。梁其姿对明清慈善组织的研究，明清慈善组织被中下层的儒生控制了善会和善堂，其中融合了儒家思想和现实中的俗念，因为他们参加慈善组织的动机往往是为了获得自身利益同时保护自己的社会文化地位。参见梁其姿：《施善与教化——明清的慈善组织》，河北教育出版社2001年版，第239-247页。从这个方面讲，中国慈善的历史确是源远流长，在此过程中政府的救济活动和民间的慈善救助活动此消彼长。自1994年中华慈善总会成立以来，中国内地已有28个省、自治区、直辖市成立了慈善组织，仅中华慈善总会会员单位就有160多个，这些慈善组织为开展社会救助，建立社会保障体系发挥了巨大的作用。200215 年，晋江成立了中国内地首家县级慈善总会，广大民营企业家和社会各界积极参与，两年间就募集资金1亿多人民币，开展了解困、助学、福利等社会救助，并在广大市民中形成了慈善理念，受到海内外专家学者的关注。参见霆钧：《发展慈善事业构建和谐社会》，http://district.ce.cn/zt/2007/jjzn/qzhd/200711/27/t20071127_13735307.shtml,2007年6月30日。截至2005年年底，我国的慈善民间组织有28.9万多个，基金会有1026个，其中专门从事慈善活动的中华慈善总会及各级慈善总（协）会有731家，从事救死扶伤等人道主义救助的红十字会有7万多家，志愿者队伍不断壮大，志愿者服务已经超过1亿人次、60亿小时。参见房珊：《2006年中国慈善事业研究综述》，《学海》2007年第三期。2008年民政事业发展统计报告规划财务司的数据表明（见表1、图1），全国共有基金会1597个，比上年增长19.2%，其中：公募基金会943个，非公募基金会按照2004年2月4日国务院第38次常务会议通过的《基金会管理条例》的总则第三条定义：非公募基金会是指不得面向公众募捐的基金会的简称。643个。民政部登记的基金会133个，其中公募基金会和非公募基金会共接收社会各界捐赠53.6亿元，接收捐赠实物折价17.1亿元。参见2008年民政事业发展统计报告规划财务司，http://cws.mca.gov.cn/article/tjbg/200906/20090600031762.shtml，2009年5月22日。表12001-2008年社会团体、民办非企业、基金会统计情况图12001-2008年社会团体、民办非企业、基金会统计情况数据来源：2008年民政事业发展统计报告规划财务司，http://cws.mca.gov.cn/article/tjbg/200906/20090600031762.shtml，2009年5月22日。据统计，截至2007年年底，全国1340个基金会中非公募基金会达43615 个，较上年增加24.9%，高于基金会总数17.01%的年增速，在地方上非公募基金会更成为增长的主角。截至2007年年底，在北京的84个基金会中，非公募基金会达64个，占76.2%；当地2004年以来新登记的41个基金会中非公募基金会37个。参见卢汉龙：《从上海市慈善基金会看中国慈善事业走向成熟问题》，《毛泽东邓小平理论研究》2009年第10期。（二）慈善组织的基本特征1.慈善组织的分类。目前，许琳认为中国慈善组织可分为三类组织：其一，专门的慈善机构，如中华慈善总会和1985年创立的南京爱德基金会等。其二，国际性的人道主义组织，如从事人道主义救助事业的红十字会。其三，其他参与慈善活动的非营利性公益社会团体，包括中国残疾人福利基金会、中国残疾人联合会、中国青少年发展基金会、中国青年志愿者协会，以及在中国已有八九十年历史的基督教青年会和部分参与慈善事业的工会、妇联组织等。参见许琳：《论中国当代慈善事业参与主体》，《西北大学学报（哲社版）》2000年第3期。2.重要功能和作用。以中华慈善总会为代表的，基金会、慈善总会等中国慈善公益组织大部分出自于自发意愿，同时具有基金运作，劝募社会资源，提供服务的功能，发挥了弥补政府资源和财力不足，起到了不可替代性的作用，同时在很多社会保障项目上发挥了重要作用，它们在中国的社会经济发展进程中发挥出日益重要的作用。参见黄丹、姚俭建：《当代中国慈善事业发展的战略路径探讨》，《社会科学》2003年第8期。（三）慈善组织的主要问题伴随着改革开放以来我国经济的增长，我国慈善组织的规模也随之快速发展。但是与发达国家相比，我国的慈善组织尚处于非常初级的阶段。慈善组织的规模和活动能力与发达国家相比都存在很大的差距。从区域间发展趋势来看，经济越发达的地区慈善机构的发展越快，存在一定的区域间发展不平衡，并且差距明显拉大。从功能上看，我国的慈善机构也不能将筹集资金和运作项目剥离开，许多慈善组织之间只有活动内容上的分工，例如残疾人福利基金会主要覆盖残疾人群体，运作残疾人的项目，而青少年发展基金会运作青少年相关的项目，这些慈善组织并没有进行功能上的分化。几乎所有的慈善组织都是既募集资金同时运作项目，而且多数慈善机构的规模都不大，也没有真正意义上的慈善组织，严格的说，很多慈善组织只是以项目为中心募集“过手钱”的组织。除经济发展水平因素之外，还有其他重要因素影响着慈善组织的规模建设，如税收机制等制度因素和政府的推动与扶持都会在一定程度上影响慈善事业的发展轨迹与方向。其他的还包括经济基础、法律制度都影响着我国慈善机构的发展。因此，总的来说，中国慈善机构的发展水平仍处于发展的萌芽阶段，由于我国慈善组织发展处于改革开放的背景下，同时也是中国社会转型的特殊阶段，政府把社会责任归还给民间的过程。但由于受到政府行政性的监管，慈善组织不得不具有“半官半民”的二重性。15 1.慈善组织“趋官化”。谈到目前的问题和未来的挑战，一些专家指出，各级政府重视慈善事业是好事，但要防止将慈善组织“衙门化”。中华慈善总会会长范宝俊曾举过一个例子：“最近我们下面一个慈善机构向我报喜，‘我们市委政府为了表示对慈善的重视，把市慈善会变成了一个全额拨款的事业单位’。理论上、政策上，他们都糊涂呀，这些领导。民间机构怎么变成事业单位？这两回事呀。你说它是倒退呀还是进步呀？这些工作人员高兴，倒是吃皇粮了，募钱多少都无所谓了，工作经费也不愁了。”参见《中国有慈善公益组织几十万家，去年慈善捐款千亿》，http://www.sinovision.net/index.php?module=news&act=details&news_id=107034，,2009年10月15日。然而慈善事业的本质就说明了它应该是群众的事业，不属于政府行为。但慈善组织越来越被官化，给我国的慈善组织创造一个不存在竞争的发展环境，显然对慈善组织的发展无任何好处。2.准入与管理制度。我国慈善组织在准入与管理方面存在的问题严重抑制了慈善组织的发展。尽管我国政府正在积极建立有关民间组织登记管理的较为完整的法律制度框架，但这并不意味着我国慈善组织的发展已经受到法制的积极促进或保护；相反，现行法规中的许多规定在很大程度上不利于我国慈善组织的发展。1996年7月，中共中央政治局常委会专门研究了民间组织的工作，就民间组织管理的指导思想、管理原则和目标任务作出了一系列重大决策。随后，中共中央、国务院办公厅下发了《关于加强社团和民办非企业单位管理工作的通知》，1998年6月，在国务院机构改革中，国务院批准成立了民政部民间组织管理局。1998年10月，国务院发布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》和修订的《社会团体登记管理条例》。这两个条例对社团和民办非企业单位实行登记管理机关与业务主管单位双重负责的管理体制和分级登记管理体制。登记管理部门对慈善组织的成立实行的是审批制而不是核准制，带有控制、限制的意味，这样的制度性框架，在相当长的时期内都将成为制约我国慈善组织发展的因素。同时，各种不同的法规制度之间及实施主体之间必然出现的彼此摩擦和不协调也是不容忽视的。3.运行资源不足。据统计，目前世界上有2000万个慈善组织，其中只有5%有充足的资金来源。如果单从组织自身方面来讲，活动经费严重不足的主要原因在于慈善组织募捐机制不健全，无法合法、合理、有效的从社会上筹集到闲散资金，一味依赖政府的财政拨款，资金来源单一，尤其是在经济不景气或者政府部门其他拨款数额过大时，非营利部门就会面临财政困境，举步维艰、寸步难行。参见刘俊红：《中国社会转型期慈善组织发展的问题及对策研究》，西北大学硕士论文，2007年。4.公信力弱。2008年汶川大地震的社会捐赠行动是我国历史上最大规模的社会捐赠行动，大大支持了我国的抗震救灾工作，同时对我国慈善组织的公信力也是一次巨大考验。据搜狐网对“造成中国慈善事业落后的主要原因”在线调查显示：在1460总票数中，11.78%的人认为“一部分有捐助能力的人没有尽到责任”，6.85%的人选择了“缺少方便妥善的渠道进行捐助”，17.12%的人认为“15 缺少鼓励进行慈善事业的机制环境”，11.99%的网民选择了“其他”，而高达62.26%的网民都把“中国慈善机构的公益性令人怀疑”作为造成中国慈善落后的主要原因。中国目前民间慈善组织的整体管理水平和形式参差不齐，这直接影响到慈善活动效率和组织自身的可持续性，许多民间慈善组织对财物的管理非常不透明，缺乏资金财务管理能力和行之有效的监督、审计制度，结果导致组织内部管理混乱，社会公信度也较差，很难赢得社会公众的支持与参与。参见刘俊红：《中国社会转型期慈善组织发展的问题及对策研究》，西北大学硕士论文，2007年。5.运行机制落后。我国慈善组织在市场机制的运作上还不成熟，甚至远远落后于西方国家。而不能适应市场经济、不熟悉市场规则的慈善机构是缺乏生命力的。能够掌握市场机制，很好的利用市场才是发展现代慈善组织的突破口。因此，慈善组织的发展如果能够运用市场化理念进行资本运作将取得大的进展。在市场经济条件下，慈善基金需要进行资本运作，慈善机构需要掌握资本运作的技术或者借助投资机构。参见郑功成：《中国慈善事业的发展与方向》，《北京观察》2006年第11期。（四）慈善组织的未来慈善组织是民间的组织，从事的事业也是民间的事业，因此中国慈善组织应该被赋予一个合法独立的地位，作为一个非营利部门，独立管理、运作，按照法律和制度，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，成为真正的独立的自治组织。从中国转型时期面临的实际问题出发，当前中国更需要广义的慈善组织，而不仅仅是狭义的慈善的组织，因此，正在讨论制定的《中华人民共和国慈善事业促进法》应当将慈善定位为广义的慈善。从构建和谐社会的角度出发，社区和谐是整个社会和谐的基础，因此，慈善组织的发展应当重视社区层面的基层慈善组织。而全国性、全省性等高层级的慈善组织在不断发展、不断规范与成熟的过程中，应当更多地支持基层慈善组织的发展，发挥他们的重要作用。二、当代中国慈善事业发展的隐患在各种灾害后我国慈善事业的发展也取得了卓越的成绩，但是受到我国社会经济发展水平和慈善意识的限制，加上制度设置上存在的问题，慈善事业在社会发展中没有起到它应有的作用。发展慈善事业既是一种客观的社会要求，也是反映社会文明进步的重要标志，它关系到广大人民群众的切身利益，关系到社会的稳定和发展。（一）慈善意识、慈善文化缺失中国传统的财富观，不利于形成现代的慈善理念。传统不露富、藏富的封建意识观念和慈善文化要求对财富的乐观态度和积极态度相背离，受“杀富济贫”“不患寡而患不均”等封建意识的影响，15 人们形成了不露富守财为中心的财富观。众所周知，慈善事业的资金主要来自社会的捐赠，而我国传统家族财富遵循“血缘内继替、代际间分配”的继承原则，父死子继，被视为天经地义的不二法则，一直延续至今，这就不难理解人们甚少将遗产捐赠社会，而只留给子孙，为子孙奠定一份基业，这种家族财产继承方式也影响了财产的捐赠，这是造成我国慈善参与率低，募集善款少的一个原因。（二）慈善组织发展不完善1．缺乏真正现代意义上的慈善基金会是目前我国慈善事业发展落后的主要原因。原美国基金会中心主席安德鲁斯在1956年出版的《慈善基金会》一书中给慈善下了定义：“慈善基金会是一种非政府、非营利的组织，拥有自己的资本金，由自己的受委托人理事会负责管理，其设定的目的是维护和资助那些服务于公共福利的社会、教育、慈善、宗教活动，或者其他类似活动。”按照这一定义我国目前只有100多家。政府主导慈善机构持垄断格局，这是当前我国慈善事业的一个不争事实，目前我国现有的100多家慈善基金会也不是完全意义上的慈善基金会，现代意义上的慈善组织一般是与政府完全分离的民间组织，而我国的慈善组织与政府或明或暗都有着千丝万缕的联系。2.慈善机构组织的机制不健全，致使慈善组织运作不透明，失去民众的信任。“慈善组织作为慈善公益事业的运作组织，是没有组织利益的，更没有自我利益，公开与透明是一项铁的原则。”参见林建鸿：《透视慈善机构规范制度缺失》，《中国国情国力》2005年第2期。慈善基金会最重要的特征就是它的独立性、中介性和透明性，而目前我国慈善组织在独立性、中介性和公开透明上都存在着很大问题。基金会制度的缺失使得善款的管理和使用缺乏透明性，也造成了民众对基金会的不信任，影响了善款的募集。由于慈善机构的半官方化造成了慈善机构缺乏必要的行业自律、监督和审计，没有募集和执行的专业分工，善款使用上随意性大，甚至出现侵占、挪用、贪污的行为，使其公信力受到质疑。最后慈善事业专门人才的缺失也严重影响了慈善事业的发展，现在许多慈善机构与民政部还是“一个部门，两个牌子”。慈善部门的负责人主要来自政府，他们以一种与政府类似的逻辑运作，普遍存在人浮于事，工作效率不高等情况，甚至造成了有的部门把自愿救助转化为变相摊派。（三）慈善事业缺乏完善的法律保障15 慈善事业的发展，需要有法律法规的保障和政策的推动。现阶段我国涉及慈善的法律法规主要是《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《红十字会法》、《社会团体管理条例》、《基金会管理条例》等，虽然这些法律法规对规范我国慈善事业的发展起到了一定的规范和促进作用，单从总体来看，我国有关慈善的法律制度仍滞后于慈善事业的发展需要。从法律的层次上看，慈善立法的立法层次比较低，还没有制定出用于鼓励和规范慈善事业发展的综合性、系统性的《慈善法》，原有的一些法律法规原则性强但缺乏实施细则，与其他法律体系衔接力度不够。抽象性太强难以落实。税法对慈善捐助实际减免率过低，执行标准不一，影响了企业和民众捐赠的积极性。（四）慈善事业发展缺乏有效的监督政府实际上的重准入，缺监管影响了慈善事业的发展，注册管理实行双重管理体制和慈善组织注册资金的要求抬高了慈善事业进入的门槛，使许多非营利机构因为不能合法登记而失去了监督。同时“全国性公募基金会的原始基金不低于800万元人民币，地方性公募基金会的原始基金不低于400万元人民币，非公募基金会的原始基金不低于200万元人民币，而且必须为到账货币资金”，这样高的资金门槛也使得很多热心公益事业的团体对于登记注册无能为力。政府监督由于政出多门，加上没有具体实施细则而使监督落空。按照《社会团体登记管理条例》和《基金会管理条例》，对慈善组织享有监督管理职能的主体包括民政部门、业务主管部门、财政部门和审计部门。两个条例虽然规定了慈善组织受到多重主体监督，但是却没有具体规定监督主体监督的实施细则，这就造成了多方监督主体之间相互扯皮、相互推诿和摩擦的尴尬状况。慈善组织内部监督的不完善，也造成了善款管理使用上的不规范，影响了慈善组织的公信力。三、促进慈善事业发展的策略慈善事业是缓和社会矛盾的润滑剂，是促进社会发展的催化剂，在认识到我国慈善事业发展的不足，了解到国外的一些经验成果后，对我国的慈善事业提出几点建议。（一）慈善文化的培养是慈善事业发展的核心政府应推动慈善文化建设，在慈善文化建设方面政府应起到掌舵的作用。要引导规范一些慈善行为，让大众知道什么是利人又利己，将人道主义、人文关怀、中华民族的仁爱美德与社会主义新道德有机的结合起来；注重现代慈善理论的研究，使公民的慈善行为有正确的理论指导，探索中国本土化道德慈善救助模式，提升慈善救助效益等。增强企业社会责任，提高企业参与慈善活动，回报社会的自觉性。慈善文化作为企业文化的重要组成部分，承载着检验企业是否具有爱心、善心及博大情怀的职能，企业家应该拥有高尚的社会人格和道德情操，形成开明、开放的社会财富文化心态，在欧美，为富者大都信奉大慈善家卡耐基的名言：“在巨大的财富中死去是一种耻辱。”15 （二）加强和完善慈善组织的建设健全有力的慈善组织是慈善事业发展的载体和保证。建立慈善募捐的长效机制，加大善款使用的透明度。应改变以前那种临时性、突击性的募集方式，改变坐等善款上门的被动局面，把募集善款作为一种长效机制，开展各种深入基层社区的活动宣传慈善，募集善款。强化财务管理和相关信息的对外公开，引入社会监督也是不可缺少的。加强慈善机构的人员培养，使其向专业化发展。慈善组织人员应由社会上真正有爱心的人士自愿加入，而不是政府指派或者机构指派，并开展相关的培训。慈善组织要树立慈善事业营销理念，以从社会获取最大的捐赠，要将募集而来的资金合理优化配置，力图将慈善项目作成自己机构的名牌。（三）加强慈善事业法律制度建设“中国慈善机构欠发达，慈善事业发展滞后，根本原因不在于经济发展落后和慈善资源不足，而在于法制的欠完善影响了慈善机构的发育与成长。因此，加快慈善机构与慈善事业的立法，在中国不仅具有必要性与重要性，而且具有紧迫性。”参见王琦：《慈善立法为慈善松绑》，《公益时报》2005年8月3日。提高立法的层次，制定系统规范的慈善事业基本法，其中要规范政府的职责范围，改进和完善政府在组织和管理慈善事业方面的方式，积极推动社会福利社会化进程，可以采取“民办公助“、“公办民营”等形式，要出台一些实施细则的法规，增强慈善事业的可操作性。进一步提高慈善捐助税前免税率，在政策上给予慈善行为以税收杠杆的倾斜，消除“公办”慈善机构在免税方面的特权，在全国推行“惠普制”，其次改善慈善捐赠申请退税难的现象，鼓励大家积极参与这项事业。参见李慎波：《谁来行善？》，《法制与社会》2005年第9期。（四）加强慈善事业监督体系的构建首先明确政府监督管理责任，明确政府与慈善事业的关系，政府应该切实解决慈善组织登记管理障碍，降低慈善组织登记管理的门槛，取消业务主管部门，确保慈善机构真正成为独立的社团法人。建立统一的对非营利性部门的监管机构，目前已经设立的全国民间组织评估委员会，在此基础上尽快制定出与国际接轨的、科学的、具有权威性的公益组织的评估体系，设定慈善项目评估标准。提高公民的意识，加强社会监督是保证慈善事业透明、公开的外部力量，增强公民的意识教育，提高公民参与意识和公共责任感，使其拥有主人翁的精神。还应加快推进民间组织的评估工作，及时对各种慈善组织在募集善款、管理善款和使用善款的效果进行质量监督。15 还应在慈善行业内部建立起完善的行业道德体系、职业操守、自律机制，以此实现善款的最大社会效益。在慈善组织内部引入职业化管理运营模式，将筹钱和用钱明确分工，把慈善筹款机构和项目实施机构进行职能划分，做到各司其职。四、慈善的展望慈善事业的发展必须建立完善的慈善法律体系以规范慈善事业的管理和运行；政府应当给慈善事业留有足够的空间使其发展，并确定相应的管理部门，并依法行使监督权；加强各慈善组织在社会救助方面的协调和完善内部管理机制、自律制度，使其更加专业化；大力普及慈善意识和进行慈善文化宣传，提高我国民众从事慈善事业的积极性。非政府化、法制化、系统化、专业化、普及化是我国慈善事业发展的必然走向。15 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[20]《社会团体登记暂行办法》（1950）；《社会团体登记管理条例》（1989、1998）[21]《基金会管理办法》（1988）；《基金会管理条例》（2004）[22]《中华人民共和国公益事业捐赠法》（1999）[23]《中国慈善捐助年度报告》（2007）五、相关网站[24]中华慈善总会网站：http://www.mca.gov.cn/[25]中华人民共和国民政部网站：http://www.mca.gov.cn/[26]中华人民共和国统计局网站：http://www.stats.gov.cn/[27]中华人民共和国财政部网站：http://www.mof.pov.cn/index.htm15 指导教师评语及成绩：（签章）年月日指导小组或教研室意见：（签章）年月日系主任意见：（签章）年月日15