过程性信息豁免公开之探索

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1、过程性信息豁免公开之探索导语：过程性政府信息是指行政机关在行政程序中收集、制作的各种信息，其外延范围包括会议记录、备忘录、录音、录像、笔录、调查报告、请示、批复(答复)、(讨论)意见、函等。在适用豁免公开时应充分考虑公共利益和个人利益的平衡、意见信息和事实信息的区分以及行政行为是否处于成熟的时机。工作人员的讨论性意见可以豁免公开;行政机关的内部协商信息在行政程序结束后应当公开;行政执法记录在行政决定作出后应当公开;初步决策信息在预决定后、最终决定前应公开。对过程性政府信息是否应当豁免公开存在取消论、加强论和改造论的争议。行政公开原则要求行政结果

2、和行政过程的公开，过程性政府信息豁免公开的范围应不断缩小且遵循严格的审查程序。　　：一个行政行为或决策的形成要通过材料搜集、考核、讨论和决定等步骤，过程性信息属于行政决策和行政行为决定前的信息，但是由于过程性信息上位法的缺位，理论界和实务界在过程性信息豁免公开范围方面采取了不同的标准，本文主要过程性信息豁免公开的正当性，探究过程性信息豁免公开的范围。　　关键词：过程性信息;正当性;豁免公开　　：D922.1：A：2095-4379-(2017)02-0121-01　　第一、其有一定的立法支撑，从《北京市政府信息公开》①、《广州市依申请公开政府信

3、息办法》②、《上海市政府信息公开规定》③等多地细则中看出，各地方政府立法规定是将过程性政府信息作为政府信息中的不公开信息的方式来处理，此外《意见》只是规定其一般不属于应该公开的信息，从含义上理解，是属于政府信息中不公开的信息。第二，信息划分的范围取决于制作主体和程序，假如信息间的制作流程和主体是一致的，那么，这些信息在同一个范畴内，然而政府信息和过程性信息的制作主体都是行政机关，并且都是通过外部程序形成的，属性上具有一致性。如果因为其在行政行为和行政决策之前的表现形式就否定属于政府信息，在逻辑上明显是矛盾的。　　二、过程性信息豁免公开正当性　　

4、过程性信息作为政府信息中的一种，应当遵循公开为原则，不公开为例外，过程性信息应当以豁免为例外的原则在学术界和司法界没有较大的冲突，过程性信息的不公开原则有法定不公开说和裁量不公开说两类观点的分野。法定不公开说认为《意见》中早有不公开的规定。裁量不公开说承认过程性的一般豁免，但是豁免权由行政机关和司法机关裁量，在我国《政府信息公开条例》专家建议稿中曾规定行政过程性信息的公开会引起混乱或影响决策的属于公开的例外。④从建议稿中可以看出，行政机关和司法机关豁免公开考虑的因素是否对社会稳定产生影响。笔者认为，过程性信息中豁免公开属于法定不公开说，其内容在

5、《政府信息公开条例》和《意见》还有各地方政府规章中有规定，过程性信息一般不予公开。但是过程性信息并不是全部豁免公开，其中公开的部分又属于例外中的例外，过程性信息坚持公开为原则，豁免公开为例外符合《意见》的要求。此外，根据政府信息公开的目的，行政机关在决定行政行为和行政决策时要尽量的让公民参与进来，这不但可以使行政行为和行政决策更加透明化，还能保证行政机关廉洁高效，同时也保障了公民的知情权。因此，过程性政府信息的豁免公开是具有正当性的。　　三、过程性政府信息豁免内容的限度　　政府机关和司法机关在过程性信息公开方面防止信息的泄露，采取一刀切的方式，

6、对过程性信息采取了绝对的豁免，如果仅仅考虑必要信赖关系而采取绝对的豁免，难逃侵害公民知情权等权利的嫌疑。过程性信息在内容上包括事实信息和意见性信息，事实信息，也叫做客观事实，主要包括信息形成过程中搜集到的基础数据、笔录等。客观信息不因行政行为和决策的改变而改变。而意见性信息包括行政机关内部之间或不同行政机关中的批复、请示等，具有主观性，对最后的行政行为和行政决策都有很大的影响。由于事实信息和意见性信息对过程性信息公开对社会稳定和公民权利的影响程度不同，笔者认为事实信息予以公开，意见性信息实行豁免公开，重点分析过程性信息内容，基于公开的正当性，按

7、照利益衡量和坦诚等原则，对自己的观点进行逻辑论证。　　(一)事实信息应当公开　　从信息公开立法草稿中发现过程性信息不公开的原因是考虑到过程性信息自身所具有的不确定性，使行政机关最后的行政决定会出现反复的情形，如果随意公开过程性信息，可能会对相对人的信赖利益产生影响，并且会对社会稳定造成危害。⑤查看众多的司法案例，大多数司法机构和行政机关按照《意见》判定为过程性信息，采取了绝对的豁免，明显的违反了信息豁免公开的初衷，忽略了事实信息的特征。过程性信息中事实信息是行政行为和决策的事实依据，具有客观性和成熟性等特性，它不因行政决策和行政决定的变化而变动

8、，事实信息的公开能使相对第三人全面的了解行政行为和行政决策制作的流程，全面的维护自己的利益。　　(二)个人意见信息豁免公开　　过程性信息中意见信息一般