“超级大部”后管理难题

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1、“超级大部”后的管理难题——“超级大部”内设机构的利益和权能协调2013年03月19日18:07来源：人民论坛杂志（总第398期）　　如果大部门不能顺利渡过磨合期，不能及时协调矛盾冲突，大部门就有重新分开或曰解体的可能　　随着大部制改革的深化，过去的小部委变成了“超级大部门”的内设机构，使得“超级大部门”的内部组织结构及它们之间的关系更加复杂，对内设机构的运行以及政府职能的实现带来了巨大的挑战。　　超级大部以后，并非已是万事大吉　　大部制改革实际上是通过部门合并，使部门间利益和权能冲突与协调变为部门内部利益和权能冲突与协调，也就是化部际协

2、调为部内协调的一种方法。随着部门间利益和权能冲突的减少和部门内部利益和权能冲突的增多，大部制改革使得部内协调的难度加大。　　超级大部的成立在某种程度上是为了把大量的协调工作转到部门内部进行，以减轻部门之间管理和调配人、财、物的利益和权能的负担，使有限的人、财、物发挥更大的功能和作用，从而提高行政效能。但是，实际上，由于超级大部的内设机构的利益和权能调整常常无法到位，内部管理幅度(部委领导机构与各司局之间、各个司局与处室之间直接管理的机构数量)却在增加，这些内设机构之间的协调常常变得负担更重，真正的部门一体化和职能整合往往无法实现。　　因为

3、，一项决策落实到超级大部以后，并非已是万事大吉，还需由超级大部的内设机构也就是部委内各司局甚至处室去具体执行。只有把一项决策落实到了各部委的司局及其处室，部内行政才算基本到位(部外行政是将部委决策落实到社会组织和公民个人)。在这种情况下，主要承担协调任务的办公厅等会超负荷运转，主要表现为公文积压、机构臃肿和效率低下等。　　与此同时，超级大部作为一种多个机构合并后产生的新的组织形式，部内各内设机构需要一个磨合期，才能较好地建立起彼此之间的协作关系。在这个磨合期里，一个部门内设机构也就是司局之间或者处室之间的矛盾冲突，可能丝毫不亚于原先不同部

4、门之间的矛盾冲突。如果大部门不能顺利渡过磨合期，不能及时协调矛盾冲突，大部门就有重新分开或曰解体的可能。　　英国在上世纪七十年代进行了大部制改革，成立了一些“特大部门”，但是由于内部协调的困难，这些“特大部门”实际上有很多都没有形成真正的内聚力。例如，上世纪七十年代中期成立的环境事务部就是由许多部委凑在一起组成的一个庞然大物，但不是一个有机结合的统一体，运行几年后因内部利益和权能冲突无法得到很好的协调和解决，很快又分开回到了上世纪六十年代的样子。　　超级大部“家务事”多，部长监督和控制的难度加大　　大部制改革会增加部门行政首长的管理幅度。

5、由于管理幅度的扩大，分管领导也就是副部长和部长助理协调内设机构之间利益和权能冲突的难度也将越来越大，司局之间矛盾冲突的解决最终还是要依靠部长，这势必会增加部长的工作负荷，使其因忙于协调部内各司局之间关系，而忽视了与其它部门之间的交流与沟通，甚至会影响中央政府部门之间的协调，也就是部际协调，从而导致以加强机构整合力度和实现中央政府一体化为目标的大部制改革宣告失败。　　例如，英国1976年把交通工作从特大的环境事务部分出来，在一定程度上就是由于认为交通政策没有受到大臣的有效控制造成的。中国2008年的第一轮大部制改革以后，一些部委下设司局达数

6、十个，部长监督和控制起来十分困难。　　少了“上级压力”，部内协调的成本增加　　大部制改革是将政府相同及相近的职能进行整合，归入一个部门管理，或将一些职能相近或相关的部门整合为一个较大的部门。一方面，超级大部内设机构过多将加剧条块分割和职能交叉重叠的现象。而另一方面被整合进超级大部的原有各部门，其本身就是在相关职能领域具有较大权能的部门，分部而治时的矛盾冲突不会因为合并进同一个部门而消失，部门内部司局之间或处室之间的利益和权能冲突甚至丝毫不亚于部际之间的冲突。所以，将部际冲突内部化，从另一种意义上只是将外部的协调成本转嫁到内部，并不意味着内

7、部协调的成本一定比外部协调的成本低。　　从2008年以后中央和地方大部门的运行来看，不少大部门的内部人、财、物和信息的协调甚至比合并前更加困难、成本更高。这不仅仅是因为办公地点的分离、人员的不熟悉、业务的不了解、合并中利益和权能重新分配中的不公平使部门间、人员间有怨气等造成的，更因为原先的部际协调还有国务院及其分管领导来协调，各部委对本部门的利益和权能不好过多的坚持的“上级压力”，而现在的大部门内部协调就少了这个“上级压力”。这对于新一轮大部制改革后的超级大部来讲是一个必须十分重视的棘手问题。　　“超级大部”可能加剧央地条块矛盾　　大部制

8、改革后出现的“超级大部”可能加大我国中央政府与地方政府之间的条块矛盾。我国幅员广阔，条块结构如果利用得好的话，会收到积极效果;反之，则会产生条块矛盾。这种矛盾的一种表现就是中央政府各职能部门尤