美国问责制的基本构成

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1、美国问责制的基本构成［内容摘要］问责制是美国民主宪政体制的重要构成部分。在联邦层面，问责对象涵盖所有联邦行政部门及其所属行政官员。所涉官员承担责任可细分为个人责任和角色责任。人民是理所当然的有权问责主体，但更多地是由垂直和水平关系中的专门性机构和人员代表人民刑事问责权。问责的事由主要包括财政问责、公正问责和绩效问责。问责的程序则主要包括报告和调查、说明理由与批评性争论、以及制裁与救济措施的实施等。［关键词］行政责任行政问责问责制美国行政法作为典型的民主宪政国家，美国自推行联邦制以来，依托于宪法中所确立的三权分立以及分权制衡的

2、基本原则，在联邦政府层面形成了具有特色的问责发展轨迹。然而自问责产生之日起，问责的语义边界以及内部构成就一直处于游离不定之中。一方面，问责承载了民主宪政体制下权力的所有者人民持之以恒地期望对执政者实施有效监督和制约的意图和决心;另一方面，从语义学上来看，问责本身的扑朔迷离又使其能够不断地接受现实的挑战并做出相应地调整，正是问责的这个特性成就了其得以与时俱进地回应人民所需的优势所在。因此，面对一个具有如此独特时代魅力的概念，美国学者突破了单纯从理论视角对问责内涵和外延进行解析的藩篱，通过剖析并回应实践中所发生的每一种问责关系背

3、后所隐藏的共通性问题来解读问责内部构成与运行边界的复杂度。而对于蕴含在每一种问责关系中的共通性问题，美国学者称之为问责的基本面向，具体包括以下四个方面:(1)问责对象(对谁问责);(2)问责主体(谁来问责);(3)问责事由;(4)如何问责。[1]这些内容是美国问责制的基本构成。本文将通过对美国问责制基本构成的审视，获取最能贴近美国现实的、有关问责概念准确内涵，并提示其价值意蕴。一、问责对象本文旨在研究美国联邦政府层面的问责问题，问责对象应当涵盖所有联邦行政部门及其所属行政官员。理论上，享有独立法人资格的每一个联邦行政部门，均

4、应对以该部门名义对外从事的组织行为承担相应的后果责任。实际上，任何一个组织的行为都是依靠组织内部的个人来具体实施，而个人能够代表组织从事具体活动的资格和能力又由其在组织中所享有的身份和地位所决定。正如美国学者所强调的，欲使问责有效，责任必须是个人的责任而非组织的责任，[2]故此，问责视野下的政府责任不仅应当表现为行政部门的整体性责任，同时也必须将责任落实到享有行政职权、代表行政部门进行决策并实施具体行为的行政官员。而根据产生方式的不同，美国联邦政府的行政官员可以分为以下三类:(1)合众国总统，作为美国最高行政长官，由选民选举

5、产生，并对选民负责;(2)政务类官员，指高级的、非职业性的、具有政治地位、往往享有决策权的行政官员，根据任命方式的不同又可以分为高级官员和低级官员，前者是指由总统提名并经参议院同意任命的行政官员，具体包括联邦内阁委员会成员、各部部长及其主要副手以及其他重要行政机关高级负责人员，后者是指由总统、法院或各行政部门首长任命(通常不须得到参议院同意)的行政官员，比如局长等;(3)事务类官员(employees)，是指辅助政务类官员决定政策并执行政策的职业行政人员，是美国行政官员的主要组成部分，其地位受到法律保障，不能任意免职，又被称

6、为常任文官。关于高级官员与低级官员、以及低级官员与事务类官员之间的界限，无论是美国宪法还是其他议会立法，均未作出明确规定。实践中，借助最高法院一系列的判决，逐渐地对上述不同类型行政官员的分界点作出了阐释与澄清:比如在1976年巴克利诉瓦莱奥一案中，[3]最高法院对政务类官员和事务类官员做了区分，并认为政务类官员(officers)是指依据美国法律履行重要职能的、需经任命程序而产生的官员，而事务官则是从事于政务类官员并履行次要职能的官员;在1997年的埃德蒙诉美国一案中，[4]最高法院则以低级官员和高级官员之间的隶属关系为视角

7、对低级官员的内涵做了明确界定，并提出判断所涉官员是否为低级官员，关键就看其是否存在高级官员担任其上级，即只要所涉官员在实践中被总统提名并被参议院任命的行政官员所领导并监督，那么就属于低级官员的范畴;尽管监督的来源和程度是区分高级官员和低级官员的主要标准，但任期因素也会有决定性影响，比如1879年的美国诉杰曼一案中，法院认为与低级官员的任期相比，事务类官员并不具有持久性和长期性，而在1898年的美国诉伊顿一案中，法院则认为低级官员与高级官员在任期因素上差异明显，低级官员的任期更具暂时性。可见，高级官员、低级官员以及事务类官员之

8、间的差异其实正是其不同职责和地位的最好诠释和生动体现，美国学者对此总结道，尽管我们无法找到一个一劳永逸的判断标准，但法院的判决其实已经揭示出决定行政官员所涉类型的影响因素，具体可以被概括为以下三个方面:(1)所涉官员职权的本质属性及其范围，以及是否包含决策权内容;(2)所涉官员独立的程度以