论信访救济补充性

《论信访救济补充性》由会员上传分享，免费在线阅读，更多相关内容在行业资料-天天文库。

1、论信访救济的补充性论信访救济的补充性【出处】《法商研究》2011年第4期【关键词】信访；救济【写作年份】2011年【正文】　　信访兼具监督与救济的双重功能，据此，我们把信访分为救济型信访与监督型信访两个类型。[1]从实际发生的信访案件来看，救济型信访在数量上占绝对优势。[2]故这里，我们主要讨论作为一种救济制度[3]的信访，尤其是作为一种行政救济制度[4]的信访。　　一、信访救济补充性的来源　　当前“信访潮”引发的一个主要问题就是，信访作为主要的救济渠道以后会“挤占”其他救济手段的使用。最明显的对比就是，每年的行政纠纷信访有400-

2、600万件，而行政诉讼只有不到10万件，[5]如此悬殊势必会导致其他救济制度被“闲置”。鉴于此，一些学者提出要从信访与其他行政救济制度的关系中为其进行重新定位，将信访作为其他行政救济制度的补充。[6]我们认为确立信访救济的补充性是具有法律依据和理论基础的。[7]　　首先，信访救济的补充性在《信访条例》的多个条文中都有所体现，比如条例第14条第2款规定：对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出；条例第21条第1款第1项规定：县级以上人民政府信访工作机构收到信访

3、事项，应当予以登记，并区分情况，在15日内分别按下列方式处理：(-)……对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。　　其次，信访救济的补充性是公法上的补充性原则在信访领域的具体表现。公法上的补充性原则最早源自天主教的社会理论。教皇Pius十一世于1931年所发的通谕中指出，任何社会活动依其概念与本质都是具补充性的，其应支援社会的成员，而非加以打击或吞没。[8]这个时期的补充性原则主要用来作为个人与团体之间的权限分配原则。后来，补充性原则进入行政

4、法学领域，被用来说明国家与社会之间的关系。德国学者福斯多夫在1959年《服务行政的法律问题〉〉中提出了辅助性理论，即生存照顾是当社会不能凭己力维持稳定时国家才扮演的一种国家补充功能。[9]其后，补充性原则又进入到宪法学领域，被运用到宪法法院与普通法院的权限分配中，亦即宪法诉愿的补充性。所谓宪法诉愿的补充性，也称为穷尽一切法律救济的原则，是指如果诉愿人诉称公权力措施损害了其基本权利并启动了针对公权力措施的法律途径的话，其针对行政行为可以提起的是行政复议和行政诉讼，针对判决可以提出上诉和复审申请，只有在用尽了该法律途径之后，宪法诉愿才是

5、合法的。[10]宪法诉愿的补充性是为了避免宪法诉愿取代或者在其他可能被许可的法律手段之外成为一种同时可被选择的法律手段，宪法诉愿并非一种超级法律上诉审。[11]信访的补充性与宪法诉愿的补充性具有类似性，因为两者都是一种救济公民权利的手段，都需要协调自身与其他法律救济手段之间的关系。但是，信访的补充性与宪法诉愿的补充性的不同之处在于，宪法诉愿是在公民有其他救济手段可以选择，并且已经用尽了其他救济手段之后仍然不服的情况下提起的，而根据我国《信访条例》第21条第1款第1项，信访是在公民无法寻求其他救济手段的情况下提起的。所以，信访的补充性

6、，依笔者的看法，就是要严格执行《信访条例》第14条第2款和第21条第1款第1项的规定，对于公民己经选择其他救济途径或者虽然没有提起但应当选择其他救济途径的争议，信访工作机构不予受理。反之，对那些公民无法通过其他救济途径得以解决的争议，信访应为公民提供最终的救济。[12]二、信访救济补充性的内容信访救济的补充性要解决的问题是，信访到底是对哪些行政救济制度的补充？根据学者们的总结，我国的行政救济制度包括申诉、控告、信访、行政复议、行政诉讼和行政赔偿。[13]有学者还列入了行政补偿和行政调解，[14]还有学者列入了仲裁。[15]但是，观察

7、这些行政救济制度，我们可以发现，无论是申诉、控告还是行政补偿和行政调解，在我国都缺乏专门的、具体的程序法规定，因此，真正能够与信访“相提并论”的是行政复议、行政诉讼、行政赔偿和仲裁四种制度，它们规定在专门的、具体的程序法当中，故可以被称为正式的行政救济制度。(一）受案范围的补充性2005年的《信访条例》一改以往以列举的方式规定信访的受案范围，转而采取反面排除的方法，规定不能通过行政诉讼、仲裁和行政复议等法定途径解决的争议方可进入信访。我们可以比较一下行政诉讼、行政复议、行政赔偿和仲裁的受案范围：通过比较我们可以发现，行政领域的救济型

8、信访主要受理：（1)内部行政行为，但行政机关对聘任制公务员所作的与履行聘任合同有关的决定除外；（2)抽象行政行为。需要注意的是，根据《行政复议法》第7条，部分抽象行政行为，比如国务院部门的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规