制度溯源话“改非”

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1、制度溯源话“改非”说起“改非”，必定绕不开非领导职务设置这个话题。1993年我国建立和推行国家公务员制度后，职务分类分为领导职务和非领导职务两类，非领导职务在厅局级以下设置。因此，一些未到退休年龄的厅、处、科三级领导干部，因年龄、身体、能力和机构改革等因素，便提前离岗改任非领导职务。这样的干部，被称为“改非”干部。一种独特的职务分类1993年8月140,国务院颁布《国家公务员暂行条例》，将我国公务员职务划分领导职务和非领导职务两类。2006年1月1日施行的《中华人民共和国公务员法》，又在更高的法律层面上，明确了这一职务分类。应该说，这种职务分类具有明显的中国特色。政务类和事务类是世

2、界上多数国家对公务员的一种最基本的分类。据说在《条例》的历次草案中，也讨论过分政务类和业务类，但是，最终还以领导职务和非领导职务出台。从感觉上来说，这是一种“官本位”的制度设计思路。这种分类既参照了现代文官制度，又迁就了解放以来传统的干部人事制度，细细咀嚼，甚至还隐约有些古代官吏制度的味道。我国古代官员职务与品秩包括五方面内容，即职务和品、爵、勋、阶。这五方面内容中最常见也是最重要的就是职务，宰相、尚书、巡抚、知州、知县等都属于职务范畴，表示一个人实际工作权责的范围，与现在的省长、厅长、县长、局长一样。与职务相配套的就是品秩，有品、爵、勋、阶四种。品指的是官员的等级，是官员品秩中最

3、核心的部分，相应的职务对应相应的品，与现在的职级基本原理相同。此外还有一种叫“阶”，又称散阶、散官。阶也和品挂钩，但仅表示一种待遇，并无实职，类似于今天的“正处级待遇”、“副科级待遇”，与非领导职务似曾相识。谁动了非领导职务的奶酪总的来说，设置非领导职务，对中国广大的公务员来说是一个福音：从此不再华山一条道。此前，对绝大多数公务员来说，仅靠职务晋升来提高待遇是不现实的。因为中国只有8%的公务员是处级以上，92%的公务员都在科级以下。而非领导职务的出现，在仕途艰险奇窄的小道外另辟蹊径，提供了一条较为平坦开阔的上升路径一一在领导职数有限的情况下，解决相当部分没有担任领导职务的公务员（特

4、别是专业技术人员）的职级待遇。“地方公务员对于这种改变命运的新制度翘首期待。”参与起草《公务员法》的国家行政学院教授宋世明博士，这样表述其多次到地方调研的感受。然而，从实施十几年的情况看来，这一制度设计的初衷并没有很好实现。现实中，一般公务员能够沿着非领导职务向上攀升的寥寥无几；但是当初设置的另一项功能一一安抚功能却效果甚佳，成为了历次精简机构、乡镇合并、减少职数减下来的领导干部安置场所。“如今助理调研员以上的非领导职务大都由退二线的领导干部转任或改任，成为其退休前的栖息地。”一位研宄干部人事制度的专家说。制度功能的异化，自然而然使这项制度的受益者发生变化，本来为一般公务员开辟的职

5、业发展新路的非领导职务，被“挪用”成为了给减下来或将退的领导干部的一种待遇，而事实上，这两类干部也构成了当前非领导职务干部的主体。由于承担了过多的“安置办”和“干休所”功能，导致现实中非领导职务的设置过多过滥。本来，在1993年颁布的《国家公务员制度实施方案》中，提出“非领导职务根据工作需要，不搞平衡设置”，对职数是有严格的比例限额的。但当前在地方、尤其在市县两级，调研员和助理调研员职数，不得超过处级领导职务职数的三分之一；主任科员和副主任科员职数，不得超过科级领导职务职数50%的职数限额，被屡屡突破。既是成果，也是代价可以说，未到退休年龄领导干部改任非领导职务，是我国干部人事制度

6、改革的相关，这个政策就是退二线。改革开放以来，我国干部人事领域改革的最大成就，就是废除了领导干部终身制，实行退休制度和任期制。任期制的基本特点是任用有期，到期就下，领导职务成为干部一定时期的工作岗位，而不再是干部的终身待遇。随着干部人事制度改革的深入和一系列规范性文件的出台，领导干部任期制日益完善。去年出台的《党政领导干部职务任期暂行规定》中，明确规定“党政领导干部每个任期为5年”，“党政领导干部在同一职位上连续任期达到两个任期，不再推荐、提名或者任命担任同一领导职务”，“党政领导干部担任同一层次领导职务累计达到15年的，不再推荐、提名或者任命担任第二条所列范围内的同一层次领导职务

7、”，进一步从制度上解决了“不到退休不退位、不犯错误不下台”的“终职制”问题。非领导职务的设置，为“下”来的领导干部提供了一个比较平稳的“出口”。这个“出口”缓解了组织部门的压力，也使完善干部任期制度有了更有利的实施环境，推动了干部年轻化的进程。而今，厅以下领导干部到达任职年龄后，改任非领导职务已经深入人心并成为一种常态。领导干部队伍年轻化建设，是我国干部制度改革的又一重大成果。在去年开始启动的全国省级党委大换届中，一批50岁上下年富力强的领导干部走上省委书记、省长的重