保障性住房投融资机制与建设模式分析

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1、申报人姓名：贾淑军申报级次：正高研究员发表刊物及时间：本文发表在《河北学刊》2012年第3期发表字数：8000字作者位次：独立保障性住房投融资机制与建设模式分析贾淑军（河北省社会科学院，河北石家庄050051）【摘要】保障性住房建设是一项重大的民生工程。随着中国住房保障工作的深入推进，保障性住房建设规模大与资金短缺的矛盾日益凸显。本文在分析中国保障性住房投融资现状的基础上，构建了保障性住房多元化投融资机制，并在对不同类型保障性住房投融资建设模式进行分析的基础上，从政策层面提出了促进保障性住房可持续发展的对策与建议。【关键词】保障性住房；投融资机制；建设模式；对策与建议

2、【作者简介】贾淑军（1969—），女，河北省石家庄市人，河北省社会科学院财贸经济研究所副研究员，主要从事投融资研究。保障性住房建设是重大民生工程，也是“十二五”时期中国政府为实现全民共享改革开放和社会发展成果的重要举措。但保障性住房建设具有资金需求量大、收益水平低、投资回收期长等特点，资金短缺一直是制约保障性住房建设的主要瓶颈，因此需要不断创新和完善保障性住房投融资机制及建设模式，这也是顺利推进住房保障工作亟待解决的关键问题。一、中国保障性住房投融资现状与问题分析（一）保障性住房巨大资金需求与政府融资平台功能薄弱的问题“十二五”期间，中国将完成城镇保障性安居工程建设3

3、600万套。其中，2011年全国计划开工建设保障性住房1000万套，预计投入资金约1.3万亿元。这一资金规模相当于2010年8全国财政收入的15.7%。如果各类财政性投入占30%，70%的资金需要通过市场化解决，每年需要融资9660亿元[1]。面对巨大的资金需求，地方政府也积极尝试探索融资渠道。从实施效果看，政府成立的保障性住房投融资平台处于建设初期，基本不符合发行债券、票据的财务周期要求，融资功能薄弱使得保障性住房建设缺乏资金支持。2010年，国务院印发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号），对地方融资平台进行清理规范，加强对融

4、资平台的融资管理和对金融机构的信贷管理，制止地方政府违规担保和承诺等，在一定程度上对地方融资平台发展予以限制。特别是2011年中央为抑制经济过快增长，减缓通胀压力，调控房地产市场，实施了适当紧缩的货币政策，地方融资平台通过银行信贷融资更加困难。（二）金融机构贷款方式单一性与保障性住房金融支持深入性的问题目前，保障性住房建设中使用的银行贷款主要是通过地方政府综合性融资平台和房地产开发商（有配建廉租房任务）来承贷，各地政府的保障性住房融资过度依赖银行贷款，在利率安排、还款方式与期限等方面仍存在过多限制，保障性住房金融产品创新能力弱。银监会对商业银行支持保障性住房建设态度虽

5、然积极，但仍以项目贷款为主要支持方式，尚未形成各种金融衍生品，抑制了双方合作层次进一步深入，在一定程度上限制了金融资本对保障性住房建设的支持作用。（三）直接融资的困难性与现有政策体制不完善的问题从发达国家经验看，大多数国家以REITs（房地产投资信托基金）等方式，通过资本市场实现房地产建设资金流动。但中国基于证券化方式的房地产金融工具尚处于起步阶段，保障性住房资金投资周期长，投资方很难在短期内收回投资，只能依靠中长期租金收入等方式回收资金。从上市融资来看，公司组织设立是最大障碍。上市公司首先要求必须是股份制公司，具有营利性，独立核算且注册资本充足，公司的主要职责是以经

6、营性资产的抵押权与增值收益来补充开发和管理公益性住房项目的资金缺口，实现公司内部资本循环。但地方保障性住房建设与管理主要由各地住建局主管或非盈利性质公司负责，经营性职能不充分，同时受土地收储权利以及可用储备量、项目建设进度、经营策略、政府补助实际到位情况等多因素制约，现金回流不稳定，投资风险较大。尽管国家发改委13888号文件明确提出发行地方债券、企业债券优先用于保障住房建设，但受资源和资产相对分散、资产总量偏小、经营性资产不足等因素影响，一些地区的融资规模和经营性收入很难满足发行条件。（四）社会资本营利性与保障性住房公益性或微利性的问题中国的保障性住房主要分为廉租房

7、、公租房、经济适用房和限价商品房。从资金偿还情况看，经济适用房和限价商品房可以出售，开发商通过出售房屋获得一定收益回补资金，在一定程度上能够缓解建设资金不足；廉租房和公租房主要由政府管理，以政府财政安排和长期租金收入来偿还资金，因具有较强公益性，收益性差，故建设资金缺口较大。按照现有政策，保障性住房特别是廉租房和公租房被认定为公益性项目，规定不能作抵押物且只租不售，难以通过市场化方式实现资金偿还。而社会资本的逐利性特征使其对项目回报率的要求较高，保障性住房较强的公益性难以满足其营利性要求，成为抑制社会资本投资热情的一个主要原因，这也是目前各地撬动社会