建立统筹城乡就业的新机制

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建立统筹城乡就业的新机制张玉龙沈阳农业大学一、引言改革开放以来，中国经济取得了快速发展，中国从一个人均GDP不足300美元的低收入国家，发展到一个人均GDP超过3700美元的中等收入国家。据国际发展经验，低收入国家在进入中等收入国家行列以后就容易陷入“中等收入陷阱”，即由于不能顺利实现经济发展方式的转变，导致新的增长动力不足，最终出现经济停滞徘徊的一种状态。当前，中国城乡居民收入差距由改革开放初期的2.51∶1扩大到2009年的3.33∶1，为近30年来最大水平。如果考虑农民生产性投入、很少获得社会福利补贴等因素，城乡差距实际达到5∶1或6∶1以上。国家统计局的一组数据表明：我国近4万个乡镇，有78.5%的中小学存在需要重建的危旧房；有60%的农民没有卫生厕所和污水处理场；有50%的行政村没有通自来水、公路和电话。27 目前中国还有2.5亿农民饮水安全缺乏保证，近100个乡镇不通公路，近1万个乡镇不通沥青路和水泥路，约200万户农村人口用不上电。可以预见，若继续将农民排斥在工业化和城镇化进程之外，中国社会经济的结构性矛盾将更加突出化和尖锐化，也会使解决“三农”问题的难度增大，很容易落入“中等收入陷阱”。因此，在这一关键时期，中共中央、国务院提出统筹城乡发展，既与中国处于工业化中期这一特殊阶段的城乡关系基本特征相适应，又具有重要的战略意义。统筹城乡发展，就是要更加注重农村的发展，解决好“三农”问题，坚决贯彻工业反哺农业、城市支持农村的方针，逐步改变城乡二元经济结构，逐步缩小城乡发展差距，实现农村经济社会全面发展，实现以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展，实现农业和农村经济的可持续发展。在统筹城乡发展中统筹城乡要素配置至关重要，在我国的工业化进程中，要素资源在市场配置下不能形成有效的城乡互动，农村优势要素资源（劳动和土地）不能得到充分发挥和利用，而农村中稀缺的生产要素（资金、技术等）却流不进来，正常的生产要素流动严重受阻，偏向城市的发展战略还造成城乡之间要素互动的严重阻滞，促使城市发展速度快于农村，城乡之间差距不断扩大。生产要素的不合理配置必将导致经济发展受阻，劳动力作为主要生产要素之一，如何促进它在城乡之间的配置，进一步完善农业富余劳动力的就业制度对统筹城乡发展具有重大的现实意义。统筹城乡就业是合理配置城乡劳动力要素配置的重要制度安排，它27 是指把城市就业和农村就业作为一个有机的整体来看待，在科学把握城乡就业发展规律与内在联系的基础上，对其进行合理规划、科学管理，以实现良性互动和整体健康发展。统筹城乡就业是市场经济理论体系的一个重要内容，是对传统的计划经济下城乡就业理论的摈弃。统筹城乡就业就是要打破传统的计划经济体制下形成的利用行政手段将劳动力分割为城镇劳动力和农村劳动力，以及本地劳动力和外地劳动力的就业管理体制和社会保障体制，按照市场经济的要求，承认和实现劳动力择业自由和选择工作地点的自由，让劳动力以经济规律调节为主在城乡间、区域间、行业间、部门间进行流动，实现劳动力市场的自由公平竞争，调动劳动力的生产积极性，并以此提高企业的竞争力，增加社会福利。二、城乡就业制度历史沿革新中国成立以来，伴随着计划经济体制的建立、完善，一直到社会主义市场经济体制的建立，农业劳动力向非农产业的转移政策，以及农村人口的城镇化政策经历了多次的反复，其中的每次变化，都有其特定的政治经济背景。从劳动力流动性和择业自由程度来看，可以大体将这些变化分为4个阶段：1.自由流动时期（新中国成立-50年代中期）。27 新中国刚刚成立，各项事业百废待兴，此时城镇用人单位根据需要可以到农村自由招工，城乡劳动力自由流动，不受政策的制约，劳动者有择业和选择工作地点的自由。这个时期城乡就业的制度是自由的、松散的，这符合了当时的社会经济发展要求。2.政府管制时期（50年代后期-70年代末期）。随着计划经济体制的逐步建立和完善，为满足国家工业化发展的需要，对城乡劳动力资源进行计划管理，并用户籍制度、票证制度等一系列的制度来限制劳动力在区域间、区域内的自由流动，并规定城镇企业不得私自在农村招工，必须首先到城市中招工。在此期间劳动力没有择业自由、选择工作地点的自由，政府是城乡劳动力资源的实际支配者和拥有者。3.市场配置时期（1978年-1999年）。1978年改革开放以来，国民经济发展的总体思路是对传统的计划经济体制进行改革，逐步建立起以市场为基础手段配置资源的体制。根据市场供需状况，劳动力在城乡间被允许有一定程度的流动，但要进行有序的流动，流动的目的是要解决城镇某些行业劳动力供给不足的问题。1993年11月十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出了城乡劳动力要进行市场配置，并加快城乡劳动力市场的统一，打破以往城乡分割的就业管理体制，加强城乡统筹就业的改革原则，劳动力相应地有择业和选择工作地点的自由，能够对劳动力的供给相应地做出独立决策。同时企业也有权决定对劳动力的需要。4.统筹就业时期（2000年-现在）。27 与以往不同的是，此时的城乡就业制度以市场配置为基础，政府对一些非市场因素进行干预，破除阻碍城乡就业一体化的制度，使迁入者获得平等的公民权利，具体政策措施如表1所示。2000年7月起，劳动保障部、国家计委等7个部门联合发起了城乡统筹就业试点行动，旨在取消城乡就业方面的不合理界限，逐步实现城乡劳动力市场的一体化，标志着中国城乡就业进入统筹就业时期。国务院2006年5号文件对农民工城市就业提出了一系列指导意见，是统筹就业时期的一个重要的文件，针对农民工城市就业问题提出以下意见：深化户籍制度改革、农民工子女在城享受义务教育、多渠道多形式改善农民工居住条件、建立城乡一体的公共就业服务网络、企业必须为农民工及时缴纳工伤保险等措施。2010年中央一号文件进一步强调开放中小城镇户籍制度，促进有条件的农民工在中小城镇安家落户。表1统筹就业时期的若干政策措施时间颁发单位文件名称政策要点2000.7劳动、计委、农业、科技、建设、水利、国务院发展中心关于进一步开展农村劳动力开发就业试点工作的通知改革城乡分割体制，取消对农民进城的不合理限制；试行城乡统筹就业；大力组织转移培训；配合实施西部大开发战略，以西部省份为依托，建立跨省区的劳务协作关系，加强西部地区农村劳动力开发就业工作；鼓励扶持返乡创业。2001.3全国人大27 中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年规划打破城乡分割体制，逐步建立新型城乡关系，改革城镇户籍制度，形成城乡有序流动机制；取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制，引导农村富余劳动力在城乡、地区之间有序流动。2001.5国务院关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见对经批准在小城镇落户的人员，不再办理粮油关系手续；根据本人意愿，可保留其承包土地的经营权，也允许依法有偿转让。2001.5国家计委关于印发国民经济和社会发展第十个五年规划城镇发展重点专项规划的通知要形成人口和生产要素在城乡间有序流动的机制，实现城乡经济社会共同进步。打破垄断和地区保护，除个别大城市外，要改革城乡分割的就业制度，取消各地区针对农民和外地人口制定的限制性就业政策。要高度重视为迁入人口提供创业、就业、生活等方面的条件，在住房、子女教育、医疗、信息等方面对进城务工的农民提供普遍服务。2002.9中共中央国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知规定各类企业招用农民工，应签订劳动合同，必须依法缴纳社会保险费。2003.1国务院办公厅关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知进一步提高对做好农民进城务工就业管理和服务工作的认识；取消对农民进城务工就业的不合理限制；切实解决拖欠克扣农民工工作问题；用人大为必须依法与农民工签订劳动合同；改善农民工生产生活条件；做农民工培训工作；多渠道安排农民工子女就学；加强对农民工的管理，强调要取消对企业使用农民工的行政审批，取消转为农民工设置的登记项目，实行暂住证一证管理。27 2003.9劳动部关于切实解决建筑业企业拖欠农民工工资问题的通知认真开展清查工作，严厉打击拖欠和克扣农民工工资行为；加强对建设、开发项目的监管，确定报建筑业企业农民工工资来源；加强对农民工劳动合同的管理，知道企业依法与农民工签订劳动合同，大力发展建筑劳务分包企业，规范用工行为；建立健全农民工工资支付监控制度；建立企业工资支出信用制度；完善工作机制，疏通处理渠道。2003.9国务院办公厅关于农业部等部分2003-2010年全国农民工培训规划的通知加强培训组织领导；加大农民工培训资金投入；制定农民工培训激励政策；推行劳动预备制度，试行就业准入制度；加强农民工培训服务工作。2003.9国务院办公厅关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见流入地政府特别是教育行政部门和全日制公办中小学要建立完善保障进城务工就业农民子女接受义务教育的工作制度和机制，使进城务工就业农民子女受教育环境得到明显改善，九年义务教育普及程度达到当地水平。2004.6劳动和社会保障部关于农民工参加工伤保险有关问题的通知加大对农民工参加工伤保险的宣传和督促检查力度，积极为农民工提供咨询服务，促进农民工从那家工伤保险；认真做好工伤认定、劳动能力鉴定工作，对侵害农民工工伤保险权益的行为要严肃查处，切实保障农民工的合法权益。2004.9劳动部建设部关于印发《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》的通知企业必须严格按照《劳动法》、《工作支付暂行规定》和《最低工资规定》等有关规定支付农民工工资，不得拖欠或克扣。27 2004.11司法部建设部关于为解决建设领域拖欠工程款和农民工工资问题提供法律服务和法律援助的通知支持、引导法律服务机构及人员为解决建设领域拖欠工程款和农民工工资提供及时有效的法律服务；法律援助机构要积极为解决建设领域拖欠工程款和农民工工资提供及时有效的法律援助。2004.12文化部关于高度重视农民工文化生活切实保障农民工文化权益的通知深入研究农民工文化生活特点，探索和屠光适合农民工的文化消费方式；调动文化经营单位和文艺工作者积极性，丰富农民工文化生活；严厉打击违法违规文化经营活动，净化农民工文化生活环境；会同有关部门，推动农民工用工单位自身文化建设。2004.12国务院办公厅关于进一步做好改善农民进城就业环境工作的通知清理取消针对农民进城就业等方面的歧视性规定及不合理限制；开展有组织的劳务输出；完善对农民进城就业的职业介绍服务；做好对农民工的咨询服务工作；加强对农民进城就业的培训工作；进一步解决拖欠农民工工资问题；加强劳动合同管理和劳动保障监察执法；积极处理农民工劳动争议案件；支持工会组织依法维护农民工的权益；做好农民工工伤保险工作；进一步健全完善劳动力市场。2004.12劳动和社会保障部关于开展春风行动完善农民工就业服务的通知向进城农村劳动者提供免费就业服务；加强和改善对民办职介结构的管理服务；净化劳动力市场，改善就业环境，促进城求职农民得到及时有效的就业服务。2005.5按照“27 农业、劳动、财政、建设、科技部、教育部关于做好2005年农村劳动力转移培训阳光工程实施工作的通知政府推动、学校主办、部门监管、农民受益”原则，以市场需求为导向，以农村劳动力转移就业前的短期职业技能培训为重点，通过财政补贴等收入，调动广大农民和培训机构积极性，大力开展农民职业技能培训，提高农村劳动力素质和就业技能，促进农村劳动力合理有序流动。2006.1国务院[2006]5号《关于解决农民工问题的若干意见》积极稳妥解决符合条件的农民工户籍问题；输入地政府要将农民工子女义务教育纳入教育经费预算，不得违反国家规定向农民工子女加收借读费及其他任何费用；保证农民工居住场所符合基本的卫生和安全条件；进一步清理取消各种针对农民工进城就业的歧视性规定和不合理限制，清理对企业使用农民工的行政审批和行政收入；建立健全县乡公共就业服务网络，为农民转移就业提供服务；所有用人单位必须及时为农民工办理工伤保险手续，并暗示足额缴纳工伤保险费等。2006.5劳动和社会保障部关于开展农民工参加医疗保险的通知以省会城市和大中城市为重点，以农民工比较集中的加工制造业、建筑业、采掘业和服务业等行业为重点，以与城镇用人单位建立劳动关系的农民工为重点，统筹规划，分类指导，分步实施，全面推进农民工参加医疗保险工作。2006.6农业部财政部27 关于申请2006年农村劳动力转移培训阳光工程补助资金的通知中央财政对东、中、西部地区按照《农村劳动你管理转移培训财政补助资金管理办法》（财农[2005]18号）继续实行区别补助的政策，东部地区按人均120-130元，中部地区按人均160-170元，西部地区按人均180-200元的标准进行补助。2007.3司法部关于做好2007年农民工法律服务和法律援助工作的通知各级司法行政机关以贯彻落实党的十六届六中全会精神为指导,按照党中央、国务院关于解决“三农”问题的一系列重要指示要求,继续认真贯彻落实2006年国务院5号文件,努力为解决农民工突出问题提供服务.2008.12国务院办公厅[2008]130号关于切实做好当前农民工工作通知采取多种措施促进农民工就业，加强农民工技能培训和职业教育，大力支持农民工返乡创业和投身新农村建设，确保农民工工资按时足额发放，做好农民工社会保障和公共服务，切实保障农民工土地承包权益。2009.2国务院[2009]4号关于做好当前经济形势下就业工作的通知做好农民工流动就业工作，吸纳农民工等群体参加政府投资和重大建设项目，推进产业结构升级与扶持就业创业相协调，大力发展中小企业，充分发挥服务业吸纳就业的优势，最大限度拓展农村劳动力就业渠道。鼓励农民联合创办经济实体，拓展农村劳动力就地就近就业空间。2009.5人力资源和社会保障部财政部关于进一步规范农村劳动者转移就业技能培训工作的通知分类培训对进城求职的农村劳动者、返乡农民工进行1至6个月的实用技能培训，公开认定定点培训机构，规范资金使用管理，强化培训过程监督，完善保障措施。27 [2009]48号2009.12中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见推进城镇化发展的制度创新，深化户籍制度改革，多渠道多形式改善农民工居住条件，着力解决新生代农民工问题，统筹研究农业转移人口进城落户后城乡出现的新情况新问题。2010.1国务院办公厅[2010]11号关于进一步做好农民工培训工作的指导意见提高农民工技能水平和就业能力，促进农村劳动力向非农产业和城镇转移，推进城乡经济社会发展一体化进程三、统筹城乡要素配置的理论依据城乡统筹的最终目标是要实现城乡一体化。在统筹城乡发展中，资源配置至关重要，即要引导土地、资本、劳动力、技术、人才、信息等资源在城乡之间合理流动，创造城乡各类经济主体平等适用生产要素的环境。国内外的许多学者对其都有深入研究：最早的研究者是诺贝尔经济学奖获得者刘易斯，他认为，在发展中国家，存在着相对弱小的现代的工业部门和相对强大的传统农业部门，两个部门同时存在。经济发展的关键是资本家对利润及剩余劳动力的使用，当资本家进行投资后，现代工业部门的资本量就增加，从农业部门吸收的剩余劳动力就更多了，直到将传统农业部门的剩余劳动力全部吸收完为止。27 美国区域规划专家弗里德曼认为，一个区域由核心区域和边缘区域组成。核心区域一般是指城市集聚区，工业发达，技术水平较高，资本集中，人口密集，经济增长速度快；边缘区域是那些相对于核心区域来说经济较为落后的区域。法国经济学家佩鲁在1955年提出“增长极”的概念，认为经济的发展是不均衡的，增长在不同地区是以不同的速度进行的。空间上的集聚形成一些中心，并对邻近地区产生强大辐射作用。这些中心的有限增长，可以带动周边地区的经济发展，然后通过不同的渠道向外扩散，最终对整个经济产生影响。其中，“增长极”对周围地区的阻碍作用或不利影响称为“回流效应”，而“增长极”对周围地区的拉动作用或有力影响称为“扩散效应”。在区域成长阶段初期，回流效应大于扩散效应，区域经济发展表现出很大不平衡性。在区域成长阶段后期，扩散效应变得更为重要，占据主导地位，集聚区的经济要素向周围地区扩散，不发达地区经济发展速度加快，经济发展水平的差距减小。因此，若将城市社会和农村社会看成是两个不同的区域，则农村的发展离不开城市的辐射和带动，城市的发展也离不开农村的促进和支持，只有城乡要素互动和关联发展，才有助于缩小城乡差距、转变城乡二元结构，顺利实现城乡统筹的发展，真正发展农村经济，提高农民收入和生活水平。但是，每个地区的经济发展程度不同，“回流效应”与“扩散效应”的作用程度不同，利用市场这只“看不见的手”27 自发调节难免会遇到失灵的地方，这时需要政府参与，统筹城乡就业，促进劳动力资源要素合理、有序、自由地流动，促进社会经济更好、更快地发展，全面实现农业与农村社会小康社会的建设和城乡和谐的发展。四、统筹城乡就业的SWOT分析：以辽宁省为例辽宁省是工业大省和农业大省，在特定历史背景下生成的城乡二元经济结构，带有明显的“东北现象”，长期的城乡分割政策，形成了城乡二元经济结构，阻碍了城乡之间劳动力的流动。辽宁是老工业基地，城市化水平是全国最高的，达到63%。正因为如此铸就了辽宁特有的“二元结构”，工业的发展有不断来自国家的外力投入，城镇居民有来自于省外及省内的农业的供养。但由这种“二元结构”引发的对农业的体制歧视和产业歧视比全国其他省份来得要重。仔细分析影响辽宁省城乡劳动力流动的桎梏并提出相应的解决对策，这对于辽宁省经济发展、重振东北老工业基地和为其他省份提供经验借鉴都具有重要的现实意义。建立辽宁省统筹城乡就业新机制是一个战略性问题，以下利用SWOT分析法，对辽宁省统筹城乡就业的优势(Strength)、劣势(Weakness)、机遇(Opportunity)和威胁(Threat)进行分析,为辽宁省统筹城乡就业提供科学的依据。1.优势分析（1）经济基础。东27 北老工业基地主要形成于新中国成立前以及二十世纪五六十年代。多年来，国家对东北地区进行了大量投资，形成了沈阳、大连、鞍山、本溪、抚顺、吉林、长春、哈尔滨、齐齐哈尔、大庆等一批重要的工业城市；东北地区也为国家建设提供了大量物资和装备，培养了大量技术和管理人才，为解放战争和抗美援朝的胜利、为新中国的建设发展和国民经济体系的建立，作出了重要贡献。改革开放初期，东北地区的GDP占全国总量的14.3％，其中，辽宁省的造船产量居全国第2位，内燃机车、变压器、工业锅炉产量均居全国第3位。辽宁省还拥有沈阳飞机制造厂、鞍山钢铁公司、大连造船厂等在全国处于领先地位的大型骨干企业。（2）资源禀赋。东北老工业基地自然资源丰富，科教优势明显，积累了大工业生产的丰富经验，培养了一大批训练有素的技术人员和产业工人。辽宁省还集中了一批全国一流的科研院所，形成了规模适当、结构合理、科类齐全的教育体系，基础教育、高等教育的规模和质量达到全国先进水平。其中，辽宁每万人中拥有的科学家工程师数列全国第4位，普通高等学校总数列全国第3位，初等教育普及率仅次于京、津、沪。（3）区位优势。辽宁是一个沿海省份，海岸线有2200公里，岛岸线（加上岛屿的沿海线）是2900公里27 ，位于全国的前五名。2005年辽宁省委、省政府确定了三点一线开发环渤海湾的计划，将锦州湾、营口临海工业基地、长兴岛，三点合成一线来带动环渤海湾的开发。同时不仅要开发环渤海湾，还要开发沿黄海海岸，把丹东和庄河的临港工业园区建设起来，形成五点一线，来支撑辽宁沿海经济带的建设。辽宁的沿海经济带对辽宁经济的发展是一个巨大的支撑，也会形成我国北方一个繁荣的沿海经济带。 （4）组织优势。针对农民工城市就业问题，各级领导非常重视，各职能部门间团结协作。2006年辽宁省出台的《关于解决农民工问题的实施意见》解决农民工工资偏低和拖欠问题、依法规范农民工劳动管理、搞好农民工就业服务、加强农民工职业技能培训、积极稳妥地解决农民工社会保障问题、切实为农民工提供各项公共服务、健全维护农民工权益的保障机制、促进农村劳动力就地就近转移就业等10大举措。技能培训与创业教育方面。辽宁省教育厅、大连市教育局先后同意大连工人大学2009年度农民工上大学计划单独录取优惠政策，同意招收200名与企业签订劳动合同，具有高中或中专、技校学历的在大连农民工会员，并开展成人大专学历教育项目，学习形式业余，学制2年半。沈阳市总工会为困难农民工子女开发的“绿色扶贫助学”工程，27 以辽宁省服务学校、沈阳市计算机学校等4所省、市全日制中等专业学校为载体，共设19个专业。凡是在沈阳市务工3年以上农民工的初中、高中毕业子女，经乡镇区县工会推荐，均可报名到4所学校学习。学制为3年，全部免交学费。农民工子弟在校学习期间，可按国家有关政策领到3000元的生活费。学习一年后实习期间的生活费由实习企业承担，每月可领500元至800元的实习津贴。这些学生毕业后，可获得中专或大专毕业证书，考试合格后，还可获得劳动部门的职业等级证书。毕业后找工作由学校统一安排，也可自主择业。在农民工创业方面，辽宁省沈阳市委、市政府出台了《关于促进非公有制经济和中小企业加快发展的若干意见》降低了创业门槛，为全民创业营造出了一个自由、宽松、平等、安全的环境。社会保障方面。沈阳市出台了建筑领域农民工参加养老等社会保险的相关政策，强制建设单位为农民工参保。沈阳市司法局还通过法制宣传教育、法律服务、法律援助等解决企业拖欠农民工工资问题。2010年3月，辽宁沈阳市五千农民工将拿到"一卡通" 持卡免费享受计生服务。辽宁省卫生厅制定的《辽宁省2006年职业病危害严重行业农民工职业健康监护检查实施方案》就农民工疾病预防控制、医疗保障、职业安全卫生和食品卫生保障、健康教育等各项工作做出规定，保障农民工的身体健康，维护农民工的切身利益。2.劣势分析27 （1）农村劳动力市场发育滞缓，使统筹城乡就业缺乏有效的市场基础。当前的农村劳动力跨地区流动大都是自发的，而由政府职业介绍部门组织安排外出的却很少。大量劳动力流动的同时，必须形成初级劳动力市场，对于劳动力市场，政府同样需要宏观调控，但目前还缺少这一环节，即缺乏对农村劳动力的总需求、总供给的调节，缺乏对农村劳动力就业的组织与指导。此外，劳动力流动的服务体系及中介组织建设也严重滞后，因缺乏有关信息，或信息不准导致农村劳动力盲目流动，使大批劳动力徒劳往返，蒙受损失。另外，当前在缺乏有效的农村劳动力市场的制约下，农村劳动力流动的结果只是短期的、暂时的流动，虽然新颁布的《劳动合同法》，对转移出的农村劳动力的非农就业的稳定性起到积极作用，但受现阶段城市的高房价、高CPI的影响，转移出的农村剩余劳动力在城市长期、稳定的就业仍存在着许多的障碍因素。（2）产业关联的迟滞，使工业是难以吸纳农业中的剩余劳动力。辽宁城市的主导产业难以带动和拉动农业，因为城市主导产业为重工业，传统的工业结构难以实现与农业的关联，对农村工业化和农业产业化贡献率低。同时改革开放以来，面对国内经济发展和市场总体环境的阶段性变化，辽宁省27 的经济结构、产品结构、企业组织都未能相应地进行适应性的调整，技术水平也未能得到相应的提升。结果，东北地区老工业基地原材料与装备工业主导产品的地位相对下降，甚至低于全国平均水平。辽宁省的装备制造业与全国七大行业主要经济效益相比，总资产贡献率为4.36%，是全国平均水平的68.8%；资产利税率为2.75%，是全国平均水平的54.03%；产值利税率为4.99%，是全国平均水平的78.34%；人均利税3755元，是全国平均水平的53.11%；全员劳动生产率为19140.21元/人，是全国平均水平的68.03%；流动资产周转次数为0.86次，而全国平均水平为1.16次；资产负债率为67.78%，高出全国平均水平3.21个百分点。3.机遇分析（1）政策环境。东北老工业基地振兴、辽宁沿海“五点一线”经济带建设和沈阳经济区被国务院批复为新型工业化综合试验区，为辽宁发展新型工业提供了强大的政策支撑，这会促进辽宁省工业水平的发展，会需要大批新一代产业工人，这些产业工人不仅来自城市，更会有大批一线产业工人来自农村，据统计目前城市的产业工人中，农民工占到60%左右，这说明农民工群体是产业工人的很大一部分，在外界条件具有优势的情况下，如何统筹城乡就业是辽宁省面临的一项挑战，也是辽宁省促进经济结构转型、发展新型工业的良好契机。（2）大量农民工选择本地就业。受金融危机冲击，长三角、珠三角的经济受到重创，2010年出现了“民工荒”现象，27 在产业梯度转移的过程中东北等劳动力输出地区经济发展进程加快，尤其随着振兴东北老工业基地、沿海“五点一线”等一系列发展战略的实施和沈阳经济区被国务院批复为新型工业化综合试验区，在本地出现了大规模产业集群，原来作为劳动力输出的“源头”的众多地区就业机会的增加，广大外出打工者甚至大中专毕业生等都开始就地就近就业。康平县是沈阳市劳务输出大县，全县外出务工经商人员达3000多人，劳务收入近8000万元，占农民人均纯收入的一半还多。金融危机后，大量农民工返乡对康平县域经济发展产生了巨大影响，这些农民工见过世面、技能好，对不少企业而言，是招到高素质员工的难得机遇，重要的是返乡农民工还带回了全新的就业意识。为此，康平县委、县政府采取各种措施帮助返乡农民工重新上岗，近万名返乡农民工开始接受免费技能培训，县里还通过“送岗下乡”招聘会等形式使上万名返乡农民工找到了工作。康平县力推“归雁经济”，变农民工“回流潮”为“创业潮”，并出台一系列政策，创造宽松环境，为返乡农民工发放专项贷款5000多万元，让有一定资本、技术、管理经验的新型农民为新农村建设、县域经济发展做出自己的贡献。据康平县劳动部门统计，全县因受金融危机影响而返乡的农民工中，自主创业的有200多人，带动农民就业3000多人。4.威胁分析27 （1）城乡分割体制，使农村劳动力转移滞缓。美国经济学家阿瑟.刘易斯二元结构模型认为，现代部门是经济发展的主导部门，而传统部门则依存于现代部门的发展而发展。主要表现在将传统部门（农业）的劳动力向现代的工业部门转移，不仅解决了农业劳动力的转移问题也增加了工业部门的产出和积累。反过来工业部门的不断增长使之能够吸收更多农业剩余劳动力。最终这种互动的良性循环使二元经济过渡到现代经济增长。然而，辽宁在老工业基地振兴中农业剩余劳动力转移拐点的到来并没有向刘易斯等人所预期的那么顺利。近几年来，随着城镇户籍制度管理制度的改革，以及城市用工制度的松动，农村大量的劳动力进入城市打工，但这是一种体制外的、暂时的流动，他们的户口仍然在农村，也不纳入城市的就业管理。以户籍制度和就业制度为主要内容的城乡分割体制并没有根本转变，使农业的剩余劳动力滞留在农业和农村，导致就业结构和产值结构存在较大的结构性偏差。表2辽宁第一产业的就业结构与产值结构的偏离度项目时间A.第一产业产值比重（%）B.第一产业就业比重（%）就业结构与产值结构的偏离度(B-A)项目时间A.第一产业产值比重（%）B.第一产业就业比重（%）27 就业结构与产值结构的偏离度(B-A)198016.441.425.0199413.031.218.2198117.040.623.6199514.031.217.2198217.440.723.3199615.031.716.7198319.940.921199713.232.519.3198418.338.420.1199813.733.619.9198514.435.921.5199912.532.720.2198615.335.620.3200010.833.422.6198715.234.419.2200110.833.222.4198816.133.617.5200210.834.423.6198914.134.019.9200310.334.724.4199015.934.018.1200412.034.422.4199115.134.419.3200511.034.123.1199213.233.320.1200610.633.723.1199313.031.918.9200710.332.422.1资料来源：由《辽宁统计年鉴2008》计算而得，中国统计出版社（2）社会保障制度不健全，农民工市民化进程任重而道远。国家在建立和完善社会保障体系方面做了大量的工作，比如扩大受益范围、建立最低生活保障制度等等，但这基本上都是针对城市居民的，而占总人口80％27 左右的农村居民的保障权益却被长期忽略了。这些农民赖以生存的土地就是他们最后的保障，但人多地少的矛盾使得一部分剩余劳动力渴望外出谋生，然而，当他们来到城市就会发现自己在医疗、就业、住房、子女上学以及养老等诸多方面与城市居民的待遇和保障有着天壤之别，一旦找不到工作，连最基本的生活都无法维持，这一切都给农村剩余劳动力的转移造成了障碍。另一方面农村劳动力在城镇不能长期稳定地就业，致使相当部分的劳动者在城镇干几年后又回流到农村，形成逆向转移。由于在城乡分割、地区分割条件下形成城市居民与农民工权利的不平等，城市只把农民工作为廉价劳动力来使用，而把培育、养老的成本放到农村，旧制度与其形成的利益格局结合，增加了改革的难度。影响农民工彻底转移的，有其自身的原因，有产业、企业成长方面的原因，更有制度性的原因。实现进城农民工的分流、在非农产业的稳定就业和大量人口在城镇的定居，是有待解决的难题和历史性任务。五、建立统筹城乡就业新机制的几点建议统筹城乡就业是辽宁在老工业基地振兴背景下，实现经济发展的必然选择。振兴辽宁老工业基地，就是要发挥辽宁的比较优势，充分利用有利时机，若处理不正确，优势很可能会转变成劣势，因此，应牢牢抓住有利时机，促进城乡一体化发展，促进农民工城市融合，促进劳动力市场完善。1.创新城乡统一的经济发展机制（1）激活并创新体制，促进劳动力资源的城乡互通。27 老工业基地振兴的意义不仅在于资产的存量增加和技术创新，更主要的在于激活并创新体制，与其说辽宁省老工业基地振兴是新发展的起点，不如说是体制激活的起点。农业有赖于工业和城市经济发展，关键是如何能把城市经济扩张到农村，取决于转换机制。激活并创新体制的关键在于，在城市要加快国有企业的体制改造，要极力塑造各种经济主体，在县域经济层面，尤其要以各种非公有制经济作为主体，使之成为经济主要增长点，这会更加便利自由职业者的农民寻求就业机会。在农村方面，激活并创新体制的关键在于推进户籍制度改革、税费改革、土地产权制度的改革，使农民摆脱羁绊，在新的机会面前做出理性选择。（2）选择城乡联动的新型工业化道路，促进城乡的协调发展。农村剩余人口的消化、吸收，城乡收入差距逐步的缩小，最终离不开产业尤其是工业的发展。辽宁在老工业基地振兴中，应重视工农业产业联系机制的研究，改变传统的工业化道路，实施城乡联动的新型道路，吸收广大农民参与。首先，在法律和国家产业政策的允许范围内，支持鼓励乡镇企业的发展，取消各种歧视性的市场准入限制，使乡镇企业与城市工业在市场平等的基础上，通过各种要素的转移和配置，形成分工合理、统一的现代工业体系。其次，通过农业的产业化经营，通过“龙头企业”等多样化的产业化模式的带动，把农业生产的诸要素的配置和使用整合为一个有机的整体，将贸工农、种养加、农科教融为一体，从而增强城乡产业的关联度，促进城乡产业优势互补、一体化发展。2.完善城乡统一的市场服务机制（1）建立有序的城乡劳动力市场，促进农村剩余劳动力的转移。27 由于我国长期以来受二元经济结构的影响，市场还未真正成为配置城乡资源的主要手段，工农之间、城乡之间在劳动力生产要素流动中存在着很大的障碍。因此，必须进行以市场为导向的改革，取消政府对市场不合理的干预和管制。建立城乡沟通、统一、有序的市场，重点是统筹城乡劳动力就业市场，只有形成统一城乡劳动力市场，促进城乡间生产要素的合理流动，才能促进农村经济的发展和城乡经济的良性互动，从而从根本上解决“三农”问题。统筹城乡劳动力市场，就是培育统一的城乡劳动力市场，实施城乡统筹就业，实现劳动力市场统一管理，能最大限度地减少就业的社会管理成本，减少农民进城务工的就业成本，提高全社会劳动力资源的配置效率。另外，要明确政府在劳动力市场统一过程中的职责，建立机制完善和规范劳动力市场的管理，为农民进城务工提供合理的保障。（2）建立统一的城乡劳动力就业保障制度，加快农民市民化进程。确立城乡大就业观念，对城乡劳动者统一实行登记备案制，并建立覆盖城乡的就业，失业登记、统计制度，使城乡劳动者能够凭技能、素质等条件平等参与市场竞争。与此同时，针对农民工进城就业流动性大的特点，积极研究制定外来从业人员综合社会保险办法，更好地保护进城就业农民的合法权益。在此基础上，逐步建立适应城乡劳动力统一的社会保障制度，将进城就业的农民工完全纳入城镇社会保障体系。27 3.健全城乡统一的教育培训机制（1）丰富职业技能培训形式，促进农民的职业技能提升。农民就业困难往往是因为没有技术或者技术单一，为促进农民职业技能的丰富，第一，要增强职业技能培训网络，开办农民工技术学院，鼓励农民工职业技能比赛，加大财政投入力度，保证师资力量充足，促进农民人力资本提升；第二，要创新职业技能培训方式，可通过电视、互联网、光盘发放等方式，宣传普及基本职业技能，还可采取“订单式”培训方式，为企业培训合格的产业工人；第三，加强社会化职业技能考评，加强建设高技能人才队伍建设，设立首席技师等形式，通过社会化考评鉴定，增强企业与员工之间的职业技能信息透明程度。（2）加强创业教育宣传引导，促进农民的自主创业发展。创业不仅有利于农民工获得就业，更有利于带动其他人员就业。加强对农民工自主创业的宣传教育，降低农民工自主创业门槛，减免农民工自主创业的城市建设费、个人所得税和基本建设费支出，并对有固定住所或有抵押能力的农民工提供小额创业基金贷款，鼓励农民工积极从事餐饮、洗浴等劳动密集型产业的自主创业，促进城乡协调发展。27 参考文献1)莫荣,.统筹城乡就业是政府工作的一项重要职责[J].中国党政干部论坛,2007,(4).2)姚林香,.统筹城乡就业的财政政策选择[J].财政研究,2007,(9).3)刘伟,.统筹城乡就业是发展中国家实现发展的实质所在[J].中国党政干部论坛,2007,(4).4)季建林.我国就业体制的演进与构建统筹城乡就业新体制的意义[J].湖北社会科学,2004,(3).5)佟立军,付诚,.关于健全统筹城乡就业制度的思考[J].经济纵横,2008,(12).6)张丽宾,.我国统筹城乡就业试点的现状分析与政策建议[J].经济研究参考,2008,(46).7)丁海中,.统筹城乡就业促进社会和谐[J].求是,2009,(13).8)宋新海.统筹城乡就业的现实意义[N].光明日报,2007-06-10(007).9)李保民,.统筹城乡就业的一个马克思主义经济学新解[J].当代世界与社会主义,2009,(2).10)张振华,.诸城依托农村社区实现统筹城乡就业六个“一体化”[J].山东劳动保障,2009,(6).11)万宝瑞,.创新体制机制应对四大挑战——深入贯彻十七届三中全会精神的几点认识[J].农业经济问题,2009,(1)27 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