中国养老保险制度的历史沿革 胡晓义

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1、50多年前，中华人民共和国政务院颁布了我国历史上第一部全国性社会保障法规——《劳动保险条例(试行)》。据资料记载，《条例(草案)》公布当天，“报纸立即被竞购一空，职工群众争先阅读”(引自《当代中国的职工工资福利和社会保险》)。工人们心底欢呼：“农民有土地，工人有劳保!”“社会主义好，生老病死有劳保!”有的职工把准备养老用的积蓄全部捐献给国家购买飞机大炮，支援抗美援朝战争，显示出自身利益有了切实保障的工人群众全身心投入国家建设的极大热情。  　　半个多世纪过去了。今天，我国社会保险的制度体系、所处环境和人民的需求早已发生了重大变化。我们要从历史中汲取经验

2、教训，思考我国社会保险制度改革与发展的现实，开创社会保障的光明未来。  　　50年来，我国养老保险制度发展经历了(并正在经历着)三个阶段。虽然都是在社会主义的基础政治制度之上为人民谋福利，但这三个阶段搞养老保险的具体目的和具体内容各不相同。  　　第一阶段(1951年--1984年)。其中又分成三个历史时期  　　第一个时期，初建社会化的养老保险制度。从1951年开始到“文革”前，我国初步建立了养老保险制度，不仅规定了统一的支付条件、待遇标准和缴费比例，而且规定劳动保险金的30％上缴全国总工会做为社会保险总基金，对各地和各企业进行调剂，实际上实行了全国

3、统筹。史料记载，早在1957年，全国实行《劳动保险条例》的企业职工就达1600万人，同时，不具备实行《条例》条件而与企业签定集体劳动保险合同的职工也有700万人，使社会保险制度的覆盖面达到了当时国营、公私合营、私营企业职工总数的94％。对照1952年国际劳工大会通过的102号《社会保险(最低标准)公约》的规定，可以说，这一时期我国的社会保险制度起点确实高，发展相当快。  　　第二个时期，动乱导致养老保险制度的“沉降”。1966年开始的“文化大革命”对各项工作造成了灾难性的损失，社会保险制度也未能幸免。在机构被撤、资料散失、政令不通的情况下，1969年2

4、月，财政部发布《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见(草案)》，宣布“国营企业一律停止提取劳动保险金”，“企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支，改在营业外列支”，从而取消了社会统筹的养老保险制度使之变成了企业保险(一些文章习惯称这一事件为“退回”到企业保险，但实际上在1951年前我国并没有一个企业保险时期，所以无所谓“退回”；“沉降”一词虽然冷僻，但较为准确)。这一时期，制度虽然“沉降”，不再实行社会统筹，但保险标准被维持下来；人民生活水平提高缓慢，但基本待遇尚能支付。  　　第三个时期，整顿、规范和探索“文革”结束后，在百废待兴的局面下，1

5、978年6月，国务院颁布了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》(即著名的104号文件)，针对“文革”中出现的不正常现象和过去制度的缺陷，重新规定了离退休的条件及待遇标准。1983年，针对城镇集体企业保障能力弱的问题，国务院在《关于城镇集体所有制经济若干政策问题的暂行规定》中提出，集体企业要根据自身的经济条件，提取一定数额的社会保险金，逐步建立社会保险制度解决职工年老退休、丧失劳动能力的生活保障问题。到1984年底，“文革”期间遗留的200多万人应退休而未退休的问题基本解决，离退休待遇水平显著提高，城镇集体企业职工老年生活

6、也有了初步保障。  　　我国养老保险制度发展的第一阶段几经波折，起伏跌宕，但发展的线索是清晰的。在这一个阶段上，我们搞养老保险的目的有两个：前半段主要是改善人民生活，巩固新生政权。20世纪50年代初，国民经济正处于恢复中，人民生活还极度困苦。适时地实行社会保险制度，实现了我党早在革命根据地时期就提出但因客观条件不能达到的“实行社会保险制度，年老、残废可以领取残废及老弱优恤金”的目标(1931年中华苏维埃共和国《劳动法》)，体现了人民政府代表人民群众利益的政权性质。正如周恩来同志1957年在党的八届二中全会上指出的，“劳动保险制度帮助广大劳动人民解除了在

7、旧社会依靠个人能力无法解决的生老病死伤残的困难，充分体现了社会主义制度的优越性，激发了职工的劳动积极性和对社会主义制度的热爱”。后半段主要为计划经济体制服务。50年代后期计划经济体制逐步形成，在其后的多年里，虽然退休人数不断增长，但养老保险3％的筹资比例始终未变，这显然没有顾及职工的养老积累问题，只是在当时的退休规模下实行资金调剂，目的是集中更多的资金用于经济建设。直到“文革”期间，这一隐含的目的采取了与之对应的直接形式——把社会保险降为企业保险，连当时全国总工会积存的近4亿元社会保险总基金也缴解国库，转为财政资金。人们在回顾这一段史实时，通常归咎为“

8、文革”的破坏，但未能解释为什么制度变更了而基本标准仍得以维持且运行平稳；说是“由于广大职工的坚