“顶层设计”与“中间变革”

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1、“顶层设计”与“中间变革”　　中国在过去若干年改革与发展中，因为政府未能及时地通过制度化的渠道化解社会的不公与公民的积怨，致使执政党现在只能“在钢丝绳上跳舞”。为了避免随时可能发生的政权“高空坠落”，针对社会不公的治理改革，已经势在必行。走向法治，让政府和社会的各种行动者按规矩办事，给中国社会增添安全感，促成中国人对“中国”的认同回归，已经不是要不要的问题，而是如何要的问题。在这个意义上讲，思考中国走向法治的动力机制，是促成中国未来走向法治的核心议题之一。　　本文认为，中央政府所进行的“顶层设计”，地方政府所进行的“中间变革”，以及社会和市场力量在日常生活中的“

2、底层运动”，是当下推动中国走向法治的三种最重要动力机制。只有充分发挥不同动力机制的正能量，中国才可以顺利地走在通往法治的大道上。三种动力　　自1978年以来，尽管中国的法律体系至今还存在诸多问题，但是法律改革取得重大成就毋庸置疑。至今，虽然不能说中国已经成为法治（ruleoflaw）国家，但是相比30多年前，已经向法治社会大大地迈进了一步，初步实现了从法律虚无到法制（rulebylaw）社会的伟大转型。这些成就离不开推动和实现这个大转型的动力。　　我们可以两个维度来观察这些动力：一个维度是国家-社会关系的维度，另一个维度是国家内部的中央-地方关系维度。在国家-社

3、会关系的维度上，一方面，当代中国走向法治的动力主要来自国家，走的是自上而下的“政府推进型”法治道路。但是，在另一方面，我们也应当注意到，逐步成长的社会和市场也构成了另一种力量，从自下而上的角度，通过日常的法律实践来推动中国法治的进步。　　在实践中，个人和社会组织的法律实践主要是“用法”及其对国家法律体系的重塑。“用法”可以体现为多种形式。在最日常的层面，人们会越来越多地谈论法律，按照法律的要求去安排自己的生活与工作，并用法律思维来规范自己与他人之间的关系，并且有时会诉诸诉讼来解决问题。当然，“用法”还意味着——有时非常激烈的——维权活动，意味着——有时具有显著政

4、治意义的——大规模“法律动员”。在最近十多年，维权和法律动员日益成为个人和社会组织重塑国家法律的重要途径，相关的个案从“孙志刚案”和“刘涌案”，到后来的“李庄案”，再到近期的“聂树斌案”和“李某某强奸案”等等，层出不穷。　　“国家”并非铁板一块，像中国这样的大国，国家的治理不得不依赖于多层次的政府体系。多层次的政府体系，不仅仅会导致政府间的权责分配问题，还在客观上形成不同的政府利益主体。　　比如，在“孙志刚案”及其引发的收容审查废除运动中，中央政府对收容审查制度的存废相对超脱，但是地方政府通常视收容审查为维持本地治安的重要砝码，双方也因此有不同的立场。　　因此，

5、在诸如“孙志刚案”的事件中，中央政府、地方政府和（网络）社会力量形成了彼此借力打力的法律改革机制。在这个意义上讲，分析中国走向法治的动力机制，还得深入国家的内部，通过剖析中央-地方关系来发觉不同的政府动力。　　综上，我们可以大致梳理出左右当代中国走向法治的三种力量：中央政府、地方政府和社会/市场力量。这三种力量都以各自的方式来影响中国的法治进程。在未来的法治建设中，“顶层设计”“中间变革”和“底层动员”将分别是这三种力量影响并推动中国法律体系变迁的主要动力机制。　　其中，“底层动员”是自下而上、来自社会自发性力量和民间网络组织化后呈现的建设性能力，这一能力将在未

6、来的中国改革中表现得更加重要、更加突出。　　本文暂不赘述，且先谈谈目前占据主导力量的“顶层设计”和“中间变革”。“顶层设计”　　从“顶层”看，法治建设是执政者为了谋求与改善其政权合法性，并实现国家的富裕与强大而大规模进行的变法运动。在中国，这种国家主义的、自上而下的变法思路可以追溯到晚清的大规模法律移植运动，甚至更早，我们可以追溯到战国时期的“商鞅变法”。　　必须要明确的是，在自上而下的改革中，设计师们必定因为某些利益的考虑而启动改革。在当代中国，执政党高层至少由于如下的考虑而展开了自上而下的变法运动：吸取“文革”教训，对党内政治斗争进行规范化；建设法律“为经济

7、建设保驾护航”；推动程序正当性以应对日益觉醒的公民权利意识；以及培育外交中的法律思维，以赢得国际性的经济、政治与社会交往。作为一种自上而下的改革方式，法治的顶层设计为整个改革指明了方向，并做出整体性布局，是现代国家推动法治的基本动力机制。　　但是，在另一方面，正如吴敬琏先生讲的，“顶层设计”在当前的讨论中被“误读”了，有点被神化了。顶层设计本身有着诸多局限性。在法治建设中，“顶层设计”的第一个局限是，由于法治在本质上是约束公共权力的，因此自上而下变法中的“法治”观很容易具有工具主义的取向，把“法治”视为一种维护自己政权的工具，难以真正做到理念上的革新。　　第二个

8、局限性是，如果社会/市场