公共利益视野下的城市拆迁及制度重建

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1、公共利益视野下的城市拆迁及制度重建公共利益视野下的城市拆迁及制度重建薛克鹏[摘要]在城市化的社会里,公共利益是客观上存在的与每个公民的生活质量和发展机遇密切相关的利益形式.现行中华人民共和国城市房屋拆迁管理条例不仅对私权造成了巨大伤害,同样也损伤了公共利益.当前学界普遍立足于私权进行批判和构建.忽略了公共利益这一原点.在新制度设计中,公共利益与私人利益应当具有同等的地位和价值,它不单是私权保护法,同样也应当成为公共利益促进法.[关键词】公共利益私人利益城市拆迁[作者]薛克鹏(1g62一),男,山西万荣人,法学博士,中国政法大学民商经济法学院副教授.研究方向为经济法,房

2、地产法和竞争法.一,问题1991年3月,《中华人民共和国城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《拆迁条例》)的颁布,标志着我国立法史上一项具有创新性制度的诞生.从法律的位阶和效力看,《拆迁条例》虽不及宪法和法律,但其社会影响力在一定程度上却超越其上位法.它打破了原有的城市结构,将同属于私人领域中的人分裂为拆迁人和被拆迁人两大法律主体,同时也改变了许多人的生活轨迹,使他们或上访,或自焚,或者被暴力所伤,或者用暴力抗争.显然,当前的拆迁制度与许多流血和暴力事件相关联,它对私权的伤害如此之大,以致被斥之为"中国二十一世纪初最大的恶法."【1]屡次的暴力和流血使当前的拆迁制度颇被诟

3、病,并最终引发了2009年年末北京大学法学院五位学者们的上书,从而引发了新一轮的热议.在强烈的社会呼吁面前,决策者即将作出或废或改的选择,以消除人们对现行制度的不满.这是多数人的期望,也为本文所力挺.鉴于现行拆迁制度对私权伤害的过多,过重,防止权力滥用和保障私人权利无疑应当成为新制度的基本价值,对此,在已公布的《国有土地上房屋征收和补偿条例》征求意见稿(以下简称《征求意见稿》)中已有充分体现.我们相信,在《物权法》和未来征收和补偿条例的护佑下,私权的春天已为时不远.但是,任何法律的立,改,废都不单纯的是一个技术问题,而是利益的再分配,立法者必须在[1]参见师安宁:"废

4、止中国二十一世纪最大的'恶法'——拆迁条例",载北大法律信息网,http://article.chinalawinfocorn/Article_DetailⅢp?ArticleID=51384,最后访问时问:2010年1月13日.公共利益视野下的城市拆迁及制度重建相互冲突的利益相关者之间进行平衡,根据不同的正义原则分配有限的资源.【2J如果说当下拆迁问题的根源是现行《拆迁条例》,是由于该条例制定当初忽略了利益衡量特别是缺少私人利益代表者的参与所致,那么,当今天我们重建拆迁制度时,就必须摒弃当初的单向度思维方式,避免从一个极端走向另一个极端.显而易见,在当前的讨论和《征

5、求意见稿》中,私权自始至终都是社会其中的主题,这是近年来我国社会和法律发展进步的一个重要表现,也是矫正现有制度之必需.不过,一个社会的进步既要表现在对私人权利和利益充分的尊重和保护方面,也体现在全社会对公共利益有足够的关心和爱护方面.两者并行不悖,相辅相成,不可偏废.综观当今世界那些相对理想的国家和地区,无不是私人利益和公共利益互相兼顾,平衡发展.只不过今天这样一种理想状态是通过两个阶段才完成的,即20世纪之前只承认私人利益,否认社会的独立价值及社会利益,20世纪之后才逐步接受社会及公共利益思想,通过社会化限制私权.这种先私后公的发展模式虽然在保护私权利方面功不可没,

6、但同时也付出了巨大的社会成本.我国是一个后发国家,在社会和法律重建过程中,应当汲取发达国家的经验,教训,既要将私人利益作为法律的基本价值,也要不忘公共利益.城市化是当前我国社会现代化的一个重要内容,其中的私人利益和公共利益相互交织,共存共容,极难理清.这就需要立法者从两者的角度进行思考和制度设计.然而,在我国当下的讨论中,学者们对于公共利益几乎集体失语,似乎《拆迁条例》和未来的制度与公共利益无涉.其实,不论是对现行拆迁制度的批判,还是对新制度的设想,都不可能抛开公共利益这一话题,因为宪法和法律中"为了公共利益的需要,国家可以依法征收国有土地上单位和个人的房屋"的规定依

7、然存在.【3]因此,根据学者对新制度的设想,即便是将"征收和补偿"作为拆迁的前置和必备程序,公共利益仍然是一个无法绕开的原点.只要这一规定没有被废除(也不可能被废除),征收和拆迁就不可避免.因而,一旦公共利益的大旗矗立起来,政府即有了制约个人权利的尚方宝剑.至于如何限制政府滥用权力和如何保护个人权利,则是下一个层面的问题.然而,遗憾的是,在对《拆迁条例》的~tl:N中,学者们几乎清一色地站在私权一方,似乎只有私权受到了《拆迁条例》的伤害.其实,《拆迁条例》不仅使私人利益损失惨重,而且对公共利益也是一把双刃剑,它在推动改造城市的同时,也使公共利益蒙受巨