民间投资城建：需要建立特许权经营制度

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1、民间投资城建：需要建立特许权经营制度内容摘要：民间资本投资基础设施的基本方式是特许权经营。政府需要从项目审批制度走向特许权经营制度，特许权制度包括法规与合同两个层次。文中介绍了国外的一些特许权制度，列出了特许权经营法规的基本框架。关键词：基础设施　　民间投资　　特许权经营　　城市“要不要”让民间资本进入基础设施领域，对于各级政府来说这已经不是一个问题了。十六届三中全会明确指出，“放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。”中央的态度如此明朗，这就使得在基础设施领域放弃政府垄断已经算不上是突破性

2、改革，只不过是在贯彻中央精神。但是另一方面，“能不能”使得民间资本顺利进入基础设施领域，则仍然取决于各级政府的改革决心和改革力度，因为这要涉及到诸多的制度建设，绝不是只靠领导表态就能解决的问题。民间资本投资城市基础设施的基本方式是特许权经营。为了大面积地促进民间资本的投资，政府方面需要采取法制化的、规范性的措施，也就是建立特许权经营制度。一、什么是特许权经营特许权经营与特许经营是两个不同的概念。特许经营是指特许人与受许人之间有契约关系，特许人提供拥有产权的商业技术和经营诀窍并对受许人进行培训，受许人交纳一定费用取得使用权。典型例

3、子是连锁店。特许权经营则是政府对特定产业的一种规制手段，以特别授权的方式批准所选派的经营者进入市场。典型例子是银行业的准入、美国禁酒时期的酒商许可。基础设施领域的特许权经营，是指政府为项目的建设和经营提供特别行政许可，由民间资本作为项目的投资者安排融资、承担风险、开发建设、获取回报。广为人知的BOT，就是特许权经营的一个具体类别。此外还有其他20多个类别，如BT、BOO、ROO等。特许权经营是没有固定程式的一种投融资方式，可以因地制宜、因时制宜，发展出许多品类。1996年在“中国—欧盟能源合作研讨会”上，笔者所提出的、根据国内实践总结

4、出来的TOT方式，就是符合中国国情、把侧重点放在融资上的特许权经营新品种。最早的特许权经营案例可以追溯到17世纪初。从1610年起，私人开始向英国政府申请建造和经营灯塔，申请书中包括许多愿意支付过路费的船主的签名；获得政府批准之后，私人租用政府土地建造灯塔，在特许期内管理灯塔并从过往船只收取过路费；特许期满后政府收回灯塔，交给领港公会管理和继续收费。到1820年，英国的46座灯塔中有34座是私人投资建成的。特许权经营在发达国家中已成常例。1994年开通的、目前世界上投资最大的竣工项目——英法海底隧道，就是其中最著名的一个；1986年

5、先由英法两国外长签署了《法英坎特伯雷条约》，然后授予MargaretThatcher和FrancoisMitterrand两大财团特许权经营。我国在20世纪80年代完成的BOT项目——由香港和合公司建造的广东沙角B电厂，是发展中国家特许权经营的首批范例之一。二、国外特许权经营制度一瞥很多类基础设施曾经长期由政府垄断，在市场经济国家，这种垄断一般是以法律形式确立的。为了吸引民间投资，就需要废除一些旧的法律条文，建立新的法律框架，形成特许权经营制度。其主要内容，是明确特许权项目的性质、明确民间资本的市场准入、明确政府的规制、明确特许权授予

6、程序及一般性原则等等。较早期的特许权经营制度，比较强调项目的产权属于政府而不属于项目公司。例如法国政府在“特许权经营制”中赋予项目公司的权利是：只有项目的经营权，不是所有权；只有项目的设计、施工权，不是规划权；只有项目的有限经营管理权，不是自由处置权。自上个世纪80～90年代以来，受私有化浪潮的推动，政府一般不再强调对所有基础设施项目都拥有产权。例如，为弥补政府投资之不足，韩国国会于1994年通过了《基础设施吸引民间资本促进法》，规定公路、铁路、港口、空港、通讯设施等10种规模较大、公共性较强的“第一种基础设施”，峻工后所有权归政府

7、，回收投资前经营管理权归民间投资者；煤气、汽车站等18种规模较小、公共性较弱的服务性设施，民间投资者既拥有经营权也拥有所有权。001年，韩国颁布了更为完备的《基础设施私人投资法》，其中定义了32类基础设施，罗列了38项与这些设施有关的相关法案，并明确规定“就私人投资项目而言，本法案优先于其他相关法案”。这个法案规定私人投资可采取BTO、BOT、BOO三种方式进行；应在计划预算部长的授权下成立私人投资项目委员会，审议涉及私人投资项目的重大事项；在韩国清算研究所下设私人投资中心，负责对项目进行评议、评估和可行性研究；设立基础设施贷款担保基

8、金；设立基础设施基金；等等。这个法案还对公私合伙企业中的政府资本有以下限制：“如果有公共部门参与投资的公私合伙企业参加基础设施项目特许权竞争，那么除非《总统法案》有规定，公共部门所占股份不应超过50%”，“