清代救灾法律制度述评

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1、清代救灾法律制度述评作为一个传统的农业大国，中国自古以来就无时不遭到天灾的打击和困扰，传统的农业以及以此为基础而形成的个体经济和国家经济也同时步履蹒跚地发展着。但虽如此，久远以来，勤劳、勇敢、智慧的中国人民，与自然灾害进行了顽强的斗争。可以说，大自然在为人类造就灾荒的同时，也为人类的抗灾自救提供了促进条件。中国古代为抗击天灾而制定、形成了内容非常丰富的救灾措施，从人类追求自身解放和文明进化的角度看，这又是“因祸得福”。清代作为古代社会的最后王朝，在吸取前面各代救灾立法经验的基础上，把中国古代的救灾制度推向了一个鼎盛阶段。笔者

2、以为，在天灾仍不断威胁我们的生存和发展的今天，对清代较为完备的救灾法律制度进行研究，似有其必要。一、清代救灾的具体法律措施清代可以说是我国历史上灾荒发生最为频繁的时期之一。根据《清史稿》及其它清代有关档案资料，清代全国最大的灾种是水灾，[①]其次是旱灾，再次是雹灾，以下依次为虫灾、霜雪、疾疫、风灾、地震以及其他灾种。在一个时期和一个地区，或者是一灾为主，或者是诸灾并发。为最大力度地保障农业经济，也为最大限度地抑制社会动乱，清政府把救灾作为一项既定国策来对待。由于集历代之大成，可以说，清代救灾措施是最为全面和完备的。根据嘉庆《

3、大清会典》(卷12)的规定，清代救灾、备荒措施为：“凡荒政十有二：一曰备祲；二曰除孽；三曰救荒；四曰发赈；五曰减粜；六曰出贷；七曰蠲赋；八曰缓征；九曰通商；十曰劝输；十有一曰兴土筑；十有二曰集流亡。”这十二方面基本囊括并发展了历代相沿而成的各项救灾、备荒措施，但就救灾而言，清代可主要概括有蠲免、赈济、调粟、借贷、除害、安辑、抚恤等方面。下分述之：1、蠲免。蠲免即为遇灾时免除钱粮赋税。这是清代救灾的重要措施。清代灾蠲实行较早，早在顺治二年，免直隶霸州等八县水灾额赋。但蠲免的数量最初无定制，至顺治十年，才将全部额赋分作十分，按田

4、亩受灾分数之程度酌减。以后各清帝相继增加灾免比例。康熙、乾隆时期常常普免各地钱粮，若于普免之年遇灾，可将因灾议蠲各州县延展至次年补行蠲免。蠲免的具体做法是，凡遇蠲免钱粮，各州县查明应蠲应免数目，预期开单申缴藩司核实，然后发回刊刻填给各业户收执，仍照单开各款进行大张告示，以示遍行晓谕。为保证灾蠲的正常实施，在执行蠲免过程中，对官吏的违法犯罪行为进行严惩。如对灾地钱粮获准蠲免之旨未到而本年钱粮已征则应“准流抵次年应完正赋”的情况，官吏予以蒙混隐匿的，则“照侵盗钱粮律治罪”；[②]对准予蠲免，应刊刻免单，按户付执的情况，若官吏奉蠲

5、后不给免单，或给而不实，则要以“违旨计赃论罪”；[③]康熙六年，还详定五条处分条例，凡违例者，“州县各官，俱以违旨侵欺论罪”，若上司不行稽查，则降级调用，若上司是察而不纠，则“照徇庇例议处”；此外还有罚俸、革职等惩处规定。蠲免是清代最为重要、最为常见的救灾措施之一。与灾蠲相关的措施是缓征。缓征是将受灾程度略轻的地区的应征额赋暂缓征收。一般而言，成灾五分以上州县中之成熟地亩应征钱粮例准缓征，即延缓至次年启征。缓征与蠲免虽根本不同，但遇灾缓征，总可以略纾民力，也起到了事实上的救灾作用。2、赈济。赈济是指用钱粮无偿救济灾民。著有《

6、救荒全法》的宋代董煟说：“救荒有赈济、赈粜、赈贷三者，名既不同，用各有体。”明代林希元则说：“救荒有三便：极贫民便赈米，次贫民便赈钱，稍贫民便赈贷。”[④]虽然其说辞微展异，但对最贫之民行赈济则是一致的。清代赈济的物质主要是米谷，若米谷不足可银米兼给或以米折银。赈济的形式主要有正赈、大赈、展赈、摘赈以及煮赈和工赈。正赈为地方凡遇水旱，不论成灾分数，不分极次贫民，即行概赈一月，又称急赈或普赈。大赈为凡成灾十分者，极贫在正赈外加赈四月，次贫则加赈三月，若地方连年灾歉，或灾出异常，须将极贫加赈五六个月至七八个月，次贫加赈三四个月至

7、五六个月。展赈为大赈完毕后，灾民生计仍然艰难，或次年青黄不接之际灾民力不能支，可临时奏请再加赈济一至三月不等。摘赈为对应赈者在非常情况下灵活选择的一种应急赈济措施。[⑤]赈济的另一种形式是煮赈，也称粥赈，即施粥于灾民。清代煮赈以设厂为主，并规定领粥给签，男女分拨设栅相隔等，从而加强了粥厂的秩序，也消除了饥民争夺的积弊。清代施粥的对象主要是流徙灾民，当然也包括本地灾民。据说苏州城自雍正十一年以来，每至岁末，即煮赈一月。清代在广泛赈济的基础上辅以煮赈，为更多的灾民提供了就食条件。此外，工赈也是清代经常施行的一种赈济方式，即灾年由

8、官府兴办工程，募灾民劳作，日给钱米。由于清代工赈兴办的大部分是农田水利建设方面的工程，使得工赈带有生产自救的性质。工赈既可使灾民免除饥馑，又能利用民力兴办工程，可以说是最为积极的救灾措施。[⑥]作为中国古代赈济发展的鼎盛时期，清代的赈济除了上述官方赈济之外，还存在着民间赈济。官方赈济又称为