吉大《公共管理学》第二章 课堂笔记

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1、奥鹏远程教育中心助学服务部http://www.open.com.cn吉大《公共管理学》第二章公共管理的主体课堂笔记本章目标：通过学习本章内容，要求掌握公共管理的主体，公共管理的核心主体——政府，非政府组织相关知识，全球治理下的国际组织相关内容。在公共管理的研究和实践过程中，我们首先要思考的问题就是谁来管理，谁实施管理，这实际上涉及的就是公共管理的主体问题。与传统公共行政不同，公共管理更多地呈现出一种开放式的多元化的主体管理体系。也就是说，在公共管理过程中，政府已经不再是唯一的主体，政府以外的其他公共组织和社会力

2、量也都逐渐被纳入到了公共管理的主体范畴之中。它们凭借自身的独特优势和作用，为公共管理活动注入了崭新的生命力。本章将介绍作为公共管理重要主体的政府组织、非政府组织和国际组织的相关知识，我们将从它们的一般理论入手，进而分析它们在公共管理中的地位和作用。第一节公共管理的主体：呈多元互动的发展趋势1．公共管理主体多元化形成的背景从政府一元化主体垄断管理向多元化主体合作共治的转变，并不是偶然的，而是有着深刻的历史背景。总得来看，这主要源于政府管理的合法性危机以及非政府组织的崛起。（1）政府管理的合法性危机20世纪70年代以

3、后，政府管理的合法性受到了社会公众的广泛质疑，这意味着传统公共行政中政府一元化管理模式的失败。从发展的角度来看，这一管理模式的形成是与凯恩斯主义时期全能政府的建立是分不开的。20世纪30年代之前，在自由放任主义经济理论的主导下，西方资本主义国家以市场作为资源配置的核心机制，政府只相当于“守夜人”的角色，它的作用仅限于保护社会免受外敌侵犯；保护每一个社会成员免受其他成员的强制，实现社会公正；建设和保护公共设施。但是，随着自由资本主义向垄断资本主义的过渡，人们也发现市场并不是万能的，而是存在着失灵现象。外部性、垄断、

4、不正当竞争、宏观经济失衡、分配不公等弊端通过市场本身无法解决，从而导致了失业、贫富分化、周期性经济危机等一系列问题的出现。市场的神话最终被1929—1933年出现的世界性经济危机所打破，这场危机把市场机制的局限性暴露无遗。在这种情况下，凯恩斯对自由经济理论提出了挑战，主张建立一套与不同的国家干预理论，通过增强政府干预、采取赤字财政、公共工程、福利政策、政府采购的办法来刺激需求，从而扩大有效供给。第二次世界大战以后，凯恩斯主义在西方国家得到了普遍认可。由于许多国家面临战争造成的严重困难，迫切需要依靠高度集权的政府来

5、恢复社会经济秩序，因而普遍推行了政府干预政策。这些政策为战后资本主义经济的发展起到了一定作用，保证了战后近30年资本主义经济的持续繁荣。但与此同时，这也将政府干预推向了极点。政府开始从自由资本主义时期的“有限政府”转变成了“全能政府”，其行政权力日益增加，管理职能也无限扩大。在公共管理领域，这种全能政府的管理也发挥着重要影响，政府几乎垄断了对所有公共事务的管理，其他的组织和个人全部被排斥在外，进而形成了政府一元化的管理模式。20世纪70年代以后，西方国家先后出现严重的经济“滞胀”，政府一元化的管理模式的弊端逐渐暴

6、露出来，政府部门效率低下、机构臃肿、政策失败、寻租和腐败、财政入不敷出等问题越发突出。因此，人们逐渐意识到，如同市场一样，政府本身也存在着难以克服的局限性，这使得政府管理面临着前所未有的合法性危机。因此，英国、美国、加拿大、新西兰、澳大利亚、日本等西方国家政府纷纷走上了改革之路。其主要措施有：缩小政府的职能范围，政府由“划桨”向“掌舵”转变，在此基础上重塑政府，改革政府与市场、政府与社会的关系。这场改革运动很快波及全世界，引发了全球性的行政改革运动，即新公共管理运动。总得来看，这场运动所采取的各项政府改革举措，必

7、然会使政府体制之外市场力量和社会力量的作用空间得到不断拓展，这无疑促进了公共管理主体多元化的发展。（2）非政府组织的崛起15心系天下求学人专业专注周到细致奥鹏远程教育中心助学服务部http://www.open.com.cn公共管理主体多元化的过程，不仅是政府下放部分公共权力和职能的过程，而且也是市场和社会积极参与公共事务管理并努力承接相应职能的过程。因此，20世纪70年代非政府组织的不断崛起，可以说也是促成公共管理主体多元化的关键所在。一般而言，非政府组织就是指介于政府和企业之间的那些社会组织（如民间组织、社会

8、团体、慈善组织、志愿者组织等）。在20世纪70年代以后，随着全球结社革命在世界范围内的兴起，这些组织出现了迅猛发展的势头，在数量和规模上都显示出了日益扩张的趋势。总得来看，这些非政府组织的活动内容和范围遍及政治、经济和社会生活的各个方面。在公共管理领域中，它们也逐渐扮演了越来越重要的角色，活跃于各国的国内公共事务，乃至国际公共事务中。与政府和企业组织相比，非政府组织在公共