论行政规章对市场经济秩序的负效应及其法律对策

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1、论行政规章对市场经济秩序的负效应及其法律对策论行政规章对市场经济秩序的负效应及其法律对策在我国长期的计划经济模式下，法制建设严重滞后，行政规章作为社会主义法律体系的一个组成部分，对于弥补法律、法规在实施中不具体、难操作之不足，起到了一定的积极作用。然而，法归根结底都是“表明和记载经济关系的要求”〔1〕的。随着社会主义市场经济体制的确立，具有中国特色的市场经济法律体系的逐步完善，行政规章在适用中的局限性日益明显，妨碍了市场经济法制的统一，导致市场经济秩序运转中的“肠梗阻”现象。本文拟从此视角，略作些探讨。一、行政规章的界定及其法律地位述评从立

2、法角度看，我国的行政规章的概念渊源于宪法与组织法。宪法第90条第2款规定：“各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。”《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第51条第1项规定：“省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大市的人民政府，还可以根据法律和国务院的行政法规，制定规章。”前者称为部委规章，后者称为政府规章，统称为行政规章。行政规章是否属于法律体系的一个组成部分，其法律效力如何，一直是理论界和司法界争论的问题。归纳起来，有“否定说”与“肯定说

3、”之分。1.否定说：认为行政规章不具有法律效力，理由有3点。一是制定行政规章就其性质而言，是一种行政权的具体运用，是运用法律的行为，不能苟同于立法行为。二是行政机关并非立法机关，无立法权，承认其效力会导致法出多门，造成立法上的混乱。三是行政规章的制定有随意性，无论是在稳定性、严肃性和完备性上都不能同法律相比。2.肯定说：认为行政规章是在国家基本法律授权范围内制定的，是法律的一种表现形式，只不过是效力低于宪法和其他法律、法规，处于一个较低的层次，可以称为“准法规”。若将其排斥在法律体系之外，势必带来以下后果：（1）行政管理缺乏法律依据，不利于

4、提高行政机关工作人员依法行政的观念、水平和工作效率；（2）行政规章会失去应有的权威性和强制性，违反行政规章的行为就不能称其为违法，导致有章不循，各行其是；（3）在因行政机关执行行政规章而引起的行政诉讼中，行政机关处于十分不利的地位。因为行政规章不具有法律效力，引导出行政机关的行政行为是非法，导致行政机关败诉。从长期的司法实践来看，肯定行政规章的法律效力已趋于共识，这是与我国一度实行单一的计划经济体制的状况相吻合的。政府直接干预和管理经济，大量的行政事务仅仅依据法律、行政法规和地方性法规调整是不够的。然而，否定行政规章法律效力的观点虽有失偏颇

5、，但也不无可取之处。一些行政规章的杂滥、内容上浓厚的地方保护主义色彩与当今统一、开放的市场经济形成了反差，对市场经济秩序的良性运行产生了冲击。二、行政规章的现状分析目前，行政规章在实际操作中暴露出的问题日益突出。一是大量行政规章之间以及行政规章与法律、法规、地方性法规之间相互冲突；二是一些地方行政规章的适用效力已高于法律和法规。这种状况已不能适应市场经济的要求，具体表现在以下几个方面：1.地区的差异性造成“章出多门”。我国地域广阔，各地区历史、现实条件不同，在政治、经济、文化等领域又存在发展不均衡的状况。因此，各地区的地方政府规章必定带有本

6、地的地方特色；加上某些地区借助“地方立法”，政府部门自立章法，搞地方保护主义，对许多相同的具体问题作出了不同的规定。普通行政区域、民族自治地方、经济特区等不同地区的规章的规定往往差别甚远，带来执法和行政诉讼适用的现实矛盾和冲突。随着中国对香港、澳门逐步恢复行使主权，我国很快将成为一个多元法域的国家，各个不同法域之间的法律冲突将不可避免，我国行政规章的冲突问题必将显得更为复杂。2.大量行政规章在表现形式、内容和适用上都存在冲突。从表现形式来看：①行政规章与法律、法规之间的冲突；②行政规章与行政法规之间的冲突；③行政规章与地方性法规之间的冲突；

7、④部委规章之间以及部委与地方政府之间规章的冲突；⑤地方政府规章之间的冲突。从冲突的内容上看：一是在特定对象承担义务的条件、数量、范围、性质方面的冲突；二是在相对人享受某种权利的条件、数量、范围、性质方面的冲突；三是制裁条件、手段、幅度、权限方面的冲突。例如，某些地方政府规章的部分条款，在不同程度上与法律、行政法规相抵触。表现在任意扩大法律、行政法规的适用范围，擅自越权减免税，任意扩大收费和罚款的范围，擅自改变审批项目和发放牌证的权限等。从适用中的冲突来看，主要表现在：①区域冲突，即我国国内同一法域内不同地区的行政规章冲突；②区际冲突，即大陆

8、与港、澳、台之间以及港、澳、台相互之间的行政规章冲突；③即国内行政规章与国际法规范的冲突。3.立法程序和技术上的不完备性亟待解决。长期以来，行政规章未经严格的程序和审查就予以颁布