论中国行政立法的扩展与法律监控——以规章的

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1、论中国行政立法的扩展与法律监控——以规章的提要:文章透过规章在渊源体系中的地位变迁，了行政立法权扩张与的原因，探讨了立法中自由裁量权的扩展和行政立法的正当性、合法性等相关。提出应通过加强议会（权力机关）对行政立法的授权与监督、发展对行政立法的行政审查，控制立法中的自由裁量权、建立全面司法审查制度来进一步加强与完善对行政立法的法律监控。关键词:行政立法行政权规章抽象行政行为司法审查　　关于授权立法的必要性，当前已经达成普遍的共识；真正的问题在于如何使此种立法与民主协商过程、严格审查过程和控制过程保持协调一致。——安奈林·贝文　　　　　　一、导言　　自1979年以来，中国的立法实践着实取

2、得了很大的成就，对规章这一长期存在，并已获得制度认可的法的渊源应如何理解？又该如何看待与之相联的行政立法事实上的兴起与扩张？更重要的是，应如何恰当地审视其与我们当下生活世界的相关性？对上述问题的思考将成为本文关注的焦点。二、事实：规章在中国法律渊源体系中的变迁进程“法律渊源”这一术语迄今尚未在西中获得一致的含义。通行的观点一般将其划分为两大类别，即正式渊源和非正式渊源。正式渊源意指那些可以从体现为权威性法律文件的明确文本形式中得到的渊源，主要有宪法和法规、行政命令、行政法规、条例、自主或半自主机构和组织的章程与规章、条约与某些其他协议，以及司法先例。而非正式渊源是指那些虽然尚未在正式

3、法律文件中得到权威性或至少是明文阐述与体现的，但具有法律意义的资料和值得考虑的材料；包括正义标准、推理、衡平法、公共政策、道德信念、倾向和习惯法等。（作文网zy566'>（Lw.nsEAc.编辑整理）　　这以后直到文革结束的二十年中，法制建设在中国忽废忽兴、不堪回首。而其间颁布的另外两部宪法（1975年宪法和1978年宪法）在立法权方面基本沿袭了1954年宪法的规定。因此可以说，这段时期内不论在形式意义上还是实质意义上，都没有真正法律意义上的行政立法可言。　　历史进入70年代末，十一届三中全会将立法工作提上国家生活的重要议程，进而国务院、省级地方人大、省级地方政府、国务院部委、省会城

4、市和一些较大市的人大和政府相继取得了规则制定的权力。1979年，全国人大修订地方组织法，授权省、自治区、直辖市的人大及其常委会制定地方性法规；1981年《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》有保留地把对法律的解释权下放给国务院及其工作部门、最高人民法院、最高人民检察院。1982年宪法除肯定前述做法外，还授权国务院制定行政法规，授权国务院部、委和省、自治区、直辖市人民政府制定规章。这样，1982年宪法就以根本大法的形式赋予了国务院部委具有先前不曾有过的法定的制定规范性文件的权力。　　1983年全国人大常委会通过《关于授权国务院对职工退职退休办法进行部分修改和补充的规定》，1984

5、年又通过《关于授权国务院改革工商税制和发布有关税收条例（草案）的决定》，国务院得到了“在实施国营利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例”的特别授权。最大规模一次授权是在1985年，《关于授权国务院在体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》使国务院获得了大宗的立法权，对其特别授权扩展至——对于有关经济体制改革和对外开放方面，制定暂行的规定或者条例等方面。　　1986年，随着地方组织法的再次修改，地方性法规和行政规章的制定权扩大到省、自治区政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大、人大常委会和人民政府。至此，以最高权力机关为唯一的立法主体的制度几经演变，至80

6、年代中期已基本成型。虽然法学界对上述机关制定的规则能否称为“法”、对它们的制定规则的行为能否称为“立法”尚存争议，对我国的立法体制到底应如何归纳亦存在着颇多争论：应当归纳为一元多级、二元多级还是三元多级？然而规则制定权在不同性质、不同层级的国家机关之间陆续发生分化已成为不争的事实。　　在我国从中央到地方多层级、人大与政府分享立法权的立法体制中，行政立法是国家立法的重要组成部分之一。作为立法主体的行政机关，在众多的立法主体中，其地位仅次于立法机关，无论是在法律上还是在事实上，行政机关都享有广泛的立法权。行政机关作为立法主体所立之法称为行政法规和行政规章。　　行政法学意义上的行政立法，主

7、要是专指有权行政机关制定普遍性规范的行为，或称准立法行为。美国称之为行政规章制定；英国过去多用委任立法一词，现在也称规章制定；法国称条例制定，德国称为规章制定。行政机关作为立法主体之一，兼有行政、立法的双重职能，成为立法主体之一。其中行政职能为主，立法职能为辅，因其进行立法活动时并未改变其所具有的行政目的，其立法行为主要是为了更好地实施行政权，通过立法方式解决行政事务。　　我国行政立法获得大幅度发展是在改革开放以后。据统计，截止到2000年10月底，国务院