民间投资城市基础设施的障碍.doc

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1、民间投资城市基础设施的障碍内容摘要：对于民间投资城市基础设施，仍然存在着观念障碍及行政障碍，这些障碍无不来自垄断的惯性。地方政府需要加强的工作包括：消除市场准入的隐性壁垒，强化对项目盈利性的判断，建立有效的监管，降低政府信用风险。关键词：民间投资　　城市　　基础设施　　障碍　　坚冰已经打破，航道已经开通，民间投资城市基础设施正在全国范围内形成潮流。但是另一方面，除了特许权经营制度尚待建立和完善之外，不少城市还存在着观念障碍及行政障碍，如果细加分析的话，所有这些障碍无不来自垄断的惯性。　　一、市场准入的隐性壁垒——利益集团中梗阻　　就民间资本投资城市基础设施而言，已经不存在来

2、自中央行政的市场准入障碍。最近推出的投资审批制度改革措施中，仍然需要由中央审批部门“核准”的城建项目包括新建机场、燃煤热电厂、城市快速轨道交通、大型主题公园等，针对的都是项目类型而不是资本类型。　　城市基础设施市场化的操作层面完全在地方政府。基础服务对民间资本开放的范围、顺序、路径等，都应该在地方政府的统筹规划之下有序推进。不可能强求所有城市按同一模式接纳民间资本，浙江、上海、成都的差异就说明了这一点。即使是高度市场化的台湾，2002年也为旧高速公路是否可以标租民间、新高速公路是否可以由民间BOT，展开了一场从官方到学术界的大辩论。　　以上情况说明，显性壁垒已不构成民间资本进

3、入的障碍。何况民间资本具有很高的流动性，没有必要盯住某个对内开放不积极的城市再三要求准入，有足够的其他城市可供选择。但是另一方面，很多地方的众多案例反映出，尽管市委、市政府的主要领导层与民间投资者能够取得共识，却迟迟难以把双方意愿落实到具体项目上。这一问题之所以产生，在于民间资本的市场准入存在隐性壁垒，主要就是利益集团的中梗阻。7　　许多基础服务行业由于长期的政府垄断，已经形成利益集团，口头上“欢迎”民间资本介入，背地里却合力抵制。在一些行业里，从设计、施工到经营、管理等，都是行业管理部门自己的事业单位或公司，表面上脱勾了，实际上有着千丝万缕的利益联系，形成“一条龙垄断”。如

4、果民间资本进入这些行业，势必打破原有的利益格局。垄断部门不愿把原来属于自己的“肥肉”拱手让于他人，所以会制造中梗阻。　　任何地方民间投资的兴起，受到竞争威胁的首先是当地基础设施领域的政府企事业单位。民间投资的效率要高于政府投资，这是普遍性的公理，竞争的结果不问可知。手心手背都是肉，地方政府作何抉择？　　2000年，武汉市新洲区要扩建日产5万吨水的水厂和管网，因外商要价过高而转向民间资本。民营的海达公司与区政府的谈判几近成功，但是因为要控股原来的水厂，一些干部职工提出了质疑，最终迫使海达公司放弃了投资。这一案例具有典型意义。地方政府常常会遇到的这类选择，其实质是要改革、发展还

5、是要维持现状。是让老百姓得到更多、更好的基础服务呢，还是让垄断部门和企业能够更安稳地吃大锅饭？矛盾的取舍不像表面看起来那么简单，事实上往往是以前者服从于后者而告终。　　要想在这方面打破障碍，不能期待专业主管部门或政府的企事业单位自发转变观念，关键在于地方主要领导层的行政决心和行政能力。　　二、有些地方政府缺乏对项目盈利性的基本判断　　当城市基础服务完全由政府提供时，具体服务部门可分为两大类：一是政府公司（即国有企业），二是事业单位。这两类机构间最根本的差别，在于所提供的服务是否能够盈利。　　城市基础设施向民间资本开放，也就是投资项目的商业化运作，其前提仍然是项目的盈利性，

6、只有能够盈利的项目才有希望推向市场。对于不能盈利的项目，如果不提供其他补助，只好继续由政府来操办。（在市场经济国家，存在着提供社会基础设施的另一大类组织，即非营利机构。本文以经济基础设施为主要探讨对象，而且“非营利机构”的制度基础在中国十分薄弱，故略而不论。）7　　基础设施项目是否能够盈利，取决于有多少有实际支付能力的需求，所以不同地区会有不同的情况，越是富裕地区越有可能把基础设施项目纳入商业化运作。各发达国家政府长期以来不断把各种被认为具有“天然垄断性”的基础设施建设推向市场，我国民间投资的基础设施项目较多地集中在东南沿海地区，都说明了这一点。但是就目前的普遍情况而言，仍然

7、有很多城市基础设施是无法获得投资回报的，这恰恰显示出基础设施所特有的公益性质。　　明明是无法盈利的项目，如果偏要推介给民间资本，只会丧失地方政府的信誉。有些城市虽然全部放开市场准入，但是并没有对具体项目的盈利性和投资回报率作认真测算分析，招商工作难免失败。　　三、政府亟需建立有效的监管　　2004年6月，世界银行发布的报告《改革基础设施：私有化、监管和竞争》提出，“有效的监管”是正确实行基础设施改革的最关键的促进条件。监管可以为维护投资者和消费者两方面的利益提供可信的承诺，对于吸引长期私人