公法视野下我国证券管制体制的演进四

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1、公法视野下我国证券管制体制的演进四　　将中国证监会视为法律、法规授权组织似乎相当牵强。由此看来，在现行的公法体系下，无法对中国证监会进行合理定位。仅仅一个国务院的规范性文件(《中国证监会三定方案》)，不能有效地确立起中国证监会的法律地位。当进一步追问下去，这一问题实际反映的是整个公法体系对类似于中国证监会这样准政府组织的忽略甚至漠视。单薄的“法律、法规授权组织”概念，无法包涵政府放松管制的大趋势下出现的各种具有公共管理职能的组织形态，也无法确立起有效规范这些组织的权力、义务和责任的实质归属，实际上，法律、法规授权有些涉及民

2、事权利，有些涉及行政管理权，如何区分民事性权利和行政管理权，不是一件容易的事情，现行的公法规范，还没有提供一个合理的标准。　　对中国证监会的地位进行合理定位，最主要、最直接的途径是通过具体的行业立法(比如《证券法》)来确立其地位、职权与职责。国内的立法已有《中国人民银行法》为先例，与已属行政机构系列的中国人民银行相比，作为行使行政管理职能的非行政机关，中国证监会更需要获得法律的确认。国外的也有美国1934年《证券交易法》设立证券交易管理委员会SEC以及英国2000年的《金融服务及市场法》(FinancialServicea

3、ndMarkerAct)成立金融服务管理局FSA的例子。美国的SEC属于独立管制机构，其职能权限由历次国会立法确立和扩展，并逐渐发展成一个由技术专家组成、注重证券市场主体经验、并接收司法审查的中立管制机构。而英国的FSA则具有更浓烈的准政府色彩，该监管机构基本上按照公司治理结构架构起来，监管经费不是由国家财政支持，而是来源于监管对象缴纳的监管费用，董事局是最高权力机构，多由非行政性人员组成，全面负责FSA的各项工作。《金融服务与市场法》不仅规范了FSA监管目标、监管手段，同时规范了FSA实施监管应遵循的程序(比如规则制定程

4、序)，确立了对FSA的内部制衡机制与外部制衡机制。英国《金融服务与市场法》向我们提供了一个制度范例：如何使一个准政府组织有效地履行监管目标、如何制衡其权力运行。5.1-9,,services,andmakethecitymoreattractive,strengtheningpublictransportinvestment,establishedasthebackboneoftheurbanrailtransitmulti-level,multi-functionalpublictransportsystem,thusp

5、rotectingtheregionalpositionandachieve　　通过行业立法确立中国证监会的地位与职权还只能解决问题的一部分。中国证监会还应在整个公法体系中找到自己的位置，因为行业立法与整个公法体系之间也存在着互相调适的需要。假设证券法明确确立了作为国务院直属事业单位的中国证监会是证券市场监管者，那么，证券法是否能规定中国证监会具有规章制定权呢?能否规定其有行政处罚的设置权呢?能否规定中国证监会可以自己复议自己的案件呢?假设证券法也作出了上述授权，它就是在同《立法法》、《行政处罚法》和《行政复议法》相冲突，

6、尽管这种冲突可能是良性的。除此之外，对于像中国证监会这样行政经费来源于监管收费、而非国家财政支持的组织，国家赔偿法是否应当予以特别考虑呢?　　整个公法体系都需要重视准政府组织的问题。中国证监会的地位与性质仅仅反映了此问题的一个侧面。作为行业监管机构的中国证监会，其功能主要在于行使行政管理权，所以，在准政府类型中，属于最接近政府(行政机构)的一类，因此，通过一个类似于英国《金融服务与市场法》的行业立法来确立其地位和职权，将不是一件特别复杂的事情。从总体上来说，关于中国证监会的地位、性质与职权的争论，目前面临的理论问题比实际问

7、题多。当然，如何使中国证监会的责权利相当，也是人们关注的焦点，但是，这个问题可以归入到如何使行政机关有效行使职权的大问题之中，可以另文详加讨论。当我们开始讨论证券市场的自律性监管组织时，公法理论与实践所面临的压力可能就更大、更多了。　　六、证券市场的自我监管者：证券业协会与证券交易所　　国务院证券监管机构集中统一地监管证券市场，这并不意味着中国证券市场上只存在一个监管者。从证券市场的发展来看，在这个投资者的信心比证券产品的技术因素更重要的资本市场上，同业自律对维护市场秩序的意义决不亚于外在监管者。在各国证券市场中，同一行业

8、的从业人员组织起来，共同制定规则，以此约束自己的行为，实现行业内部的自我监管，保护本行业的繁荣发展，是一个非常普遍的现象。美国的自律监管组织(self-regulatory5.1-9,,services,andmakethecitymoreattractive,strengtheningpublictr