公法视野下的政府垂直管理改革研究

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1、.公法视野下的政府垂直管理改革研究.金亮新杨海坤政府垂直管理是我国目前处理中央政府与地方政府关系的一项重要制度。现行的政府垂直管理制度尽管有其存在的必要性，但因其在理论与实践层面尚存在诸多问题而有进一步改革的需要。从中央与地方关系的公法原理和大部制改革的理论视角对政府垂直管理改革问题予以研究，可以得出结论:通过立法严格控制政府垂直管理的设定与扩大将是我国政府垂直管理改革的未来发展方向。政府垂直管理的理解应有狭义和广义之别，广义的义是泛指上级政府对下级政府在特定行政权领域的接管辖;狭义的认识则是指中央政府对地方政府在特行政权领域的

2、直接控制，学者和公众对垂直管理的认大多也是狭义层次的，故亦为本文论述所取。鉴于政垂直管理在我国运行的现状，它显然已成为我国目前理中央政府与地方政府关系的一项重要制度。然而，待政府垂直管理问题却有不同意见，赞成与反对的声同时存在，实践中政府垂直管理在设定、运作和实施果等方面也存在差强人意之处。有鉴于此，结合当前大部制改革为主的新一轮政府改革，研究我国政府垂管理制度及其改革问题是十分必要的。一、政府垂直管理的必要性及其改革动因(一)实行政府垂直管理的必要性我国现阶段在部分行政权领域实行政府垂直管理着一定的积极意义，其必要性概括起来大

3、致包括以下三个方面:1.政府垂直管理的特殊效能。垂直管理即中央集中行使部分行政权力，从而实现中央政府对某些领域行政事务的纵向直接控制，摆脱地方政府的不当乃至非法保护和干预，以维护法制统一和政令畅通，加强行政执法的权威性和统一性。实践表明，在出现国家宏观调控失灵和地方保护严重时，政府垂直管理显然具有一定的救济功效，正如有学者指出，垂直管理的好处在于有效避免了地方政府的干扰，保证“上传下达、政令畅通”，有利于资源配置，人员、资金和设施等都可以在较大的范围内统筹安排川。政府垂直管理的特殊效能既体现了其自身的存在价值，又体现其具有一定的

4、不可或缺性，这种特殊效能实际上也是我国政府实行垂直管理的主要初衷。2.部分行政权自身的内在特点。随着社会和科技的进步，行政权内部的分工日益细化，不同行政权或不同行政部门之间的差异化和专业化也日益加强，“行政权是一种专业化与社会化相统一的权力，行政权的专业化是指行政权在行使中受到技术准则的制约，必须服从各个方面管理事态的客观规律，行政管理机关本身必须是专业化的机关而不是仅仅懂得政治和道德的机关”12]。作为综合性的地方政府在领导、处理与协调特定行政权领域的行政事务时会有力不从心之感，特别是在地方政府的综合协调能力有待提高的情况下尤

5、为如此，而作为地方政府职能部门的上级政府相应部门自然就有其专业化的优势与经验，于此，垂直管理的专业性、效率性则是不言而喻的。部分行政权自身的内在特点决定了政府垂直管理成为可能和必要。，3.现阶段中国的特殊国情。由于我国较为缺乏地方自治的历史传统，缺少自治文化的长期积淀，地方政府对上级政府尤其是中央政府的依赖性与依存性程度较高。就民众而言，基于同样的原因对上级政府特别是中央政府往往有更多的信赖、信任和期待，多年来的越级上访现象就从一个侧面反映了这个问题。所以，在一定意义上可以说，目前我国的政府垂直管理制度具有其存在的正当性，具有其

6、较为广泛的群众基础，...行政机关和普通民众也往往会寄希望于政府垂直管理制度来解决行政管理过程中出现的诸如地方保护之类的棘手问题。正因为上述原因，我国改革开放以来尽管针对原有高度集中的中央与地方之间的权力关系模式进行了革新，但仍然在部分行政权领域实行了垂直管理。1995年国家对税务部门实行垂直管理;1997年中央决定对银行实行垂直管理，1998年中央决定撤销中国人民银行省级分行，跨行政区域设立9家分行，此后的银监、证监和保监等部门也都采用了该模式;2004年中央决定在全国实行省以下土地垂直管理体制，2006年国家实行土地督察制度

7、，标志着中央土地垂直管理体系的确立;2006年国家环保总局组建11个地方派出执法监督机构，直接由国家环保部门垂直管理。针对统计造假的情况，要求审计实行垂直管理的呼声也很高，但2006年6月1日实施的新修订的审计法坚持了审计机关双重领导制度。总之，通过一系列改革，海关、税务、工商、质量监督和国土等一些重要的行政部门都实行了垂直管理，并且政府垂直管理近年来呈加强趋势。(二)政府垂直管理制度改革之动因政府垂直管理制度固然有其合理性和必要性，但其日益扩大之势也值得我们认真反思，我们发现政府垂直管理并不能有效解决相关垂直范围内出现的问题，

8、而且其自身还存在诸多不容回避的问题，这也就构成了下一步改革政府垂直管理的基本动因。具体来说这些问题体现为以下几点:1.政府垂直管理在排除地方保护方面力不从心垂直管理也难以完全有效地实现其预期的行政目标。虽然实行垂直管理的机关在人、财、物等方面不受制于地方，但这些