从规制俘获的看环境执法完善研究论文

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2、责制/环境公民诉讼　　内容提要:规制俘获是被规制者对规制机构的一种支配和控制。由于规制机构所享有的宽泛的自由裁量权、被规制对象与规制受益人对规制过程参与的非对等性以及规制主体与被规制对象的利益结盟等原因，我国环境执法过程中出现了“规制俘获”，其表现为环境执法不严。为破解这一迷局，必须规范自由裁量权、强化环境保护目标责任制，并在各环境单行法中引入环境公民诉讼。　　引言：问题的提出　　1979年9月，第五届全国人大常委会原则通过了《环境保护法》，我国第一部环境保护法律由此诞生。经过三十余年的努力，我国环境保护法律体系的建设取得了长足的进展，基本上形成了

3、以《宪法》中的环境法规范为指导，以环境保护法基本法和环境保护单行法为主体，以其他环境法规、规章为补充的完善的环境法律法规体系。根据中国法学会于2010年6月21日发布的《中国法治建设年度报告》的统计，截至2009年底，中国已经制定了30多部有关环境保护的法律，成为中国各法律部门中立法进程最快的领域之一。遗憾的是，我国的环境状况并没有因为环境法的健全和完善而得到根本的改善，环境污染和资源破坏反而有愈演愈烈之势，水污染、大气污染、地质灾害等环境污染与资源破坏事件仍频繁发生。在已经颁布了30余部环境保护法律的当代中国，环境污染与资源破坏的频繁发生不得不让

4、人深思。或许，我们不应把环境质量的恶化简单地归因于环境实体法的不完备，规制俘获所导致的环境执法不严才是环境状况日益恶化的罪魁祸首。我国著名环境法学专家王灿发教授曾一针见血地指出，法律的真正威力，不在于其数量的多少，而在于它在多大程度上被执行和遵守。[1]我国环境法所面临的重要挑战之一正在于已经颁布的法律法规不能得到真正的、彻底的执行和遵守。[1]毋庸讳言，环境法执法不严的原因很多，囿于篇幅，本文无法穷尽所有环境执法不严的根源并提出自己的解决之道，而是仅就环境执法过程中出现的“规制俘获”迷局之破解发表自己的一孔之见，以就教于各位方家。　　一、规制俘获

5、的规制后果　　汉语“规制”一词译自英文regulation。从英美文献资料来看，“规制”一词是在两种迥然相异但又互不排斥的意义上使用：欧洲把“规制”视为“治理”的同义词，而美国则将“规制”视为以公共利益的名义对企业进行的“控制”。[2]相较于过于宽泛的第一种意义上的规制含义，第二种意义上的规制含义更为合理，它指出了政府规制的目的在于公共利益的实现。不过，第二种意义上的规制含义也不全面，它并没有指出规制的依据，从而使规制的含义失之泛泛。就这一点而言，斯科特对规制的定义更可取。斯科特根据规制含义的范围，将规制从狭义至广义进行了三种界定：根据规制而进行的

6、持续监管；政府为引导经济而进行的各种干预；以及进行社会控制的各种手段。斯科特关于规制的三种定义中，第一种含义指出了法律在规制中所发挥的基础性作用，符合近现代规制国家的基本精神，因而更为科学。总而言之，规制是以实现社会公共利益为目的，根据法律规则对企业进行的各种控制。　　规制俘获则是对规制在现实生活中有利于被规制者的一种经验陈述，是被规制者对规制机构的一种支配和操纵。它最早可以追溯到马克思关于大企业控制制度的观点以及20世纪早期的政治学学者，后经斯蒂格勒等经济学家的修正而逐步完善。[3]　　规制俘获理论是在纠正传统规制理论的前提假设的基础上发展起来的

7、。公共利益规制理论强调政府在矫正价格垄断以及环境外部性等市场失灵方面的作用，它建立在三个相互关联的前提假设之上：第一，规制机构拥有完全的信息，规制中不存在信息不对称；第二，规制机构是“善良”的，旨在追求社会福利的最大化而没有自己的私利；第三，规制机构有完全的承诺能力。[4]规制俘获理论正是在纠正公共利益规制理论的第二个假设的基础上发展起来的。规制俘获理论强调利益集团在公共政策形成中的作用，认为政府在规制关系中并不是“善良”和追求公共福利的，规制机构会被规制企业所“俘获”和控制，规制实际上成为生产者获取私利的工具。　　利益集团之所以不遗余力地俘获政府

8、决策，是因为政府决策可以影响企业和消费者福利。[3]规制俘获最直接的后果，就是破坏政府规制的目的，以牺牲公共利益为代价，换