论我国银行危机救助法律制度的改革和完善

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1、论我国银行危机救助法律制度的改革和完善论我国银行危机救助法律制度的改革和完善近年来,随着我国金融市场化、国际化进程的加快,金融业竞争的加剧和世界性金融危机的不断出现,影响我国金融业稳定和安全的因素越来越多,使我们面临着极大的压力。金融业是现代经济的核心,而银行业又是金融业的核心,银行危机不仅威胁到银行自身的生存,而且会影响到金融安全、经济发展和社会的稳定。如何建立一个完善的银行危机救助法律制度,提高危机应对能力与效率,确保金融安全,是我们必须重视的问题。就国外立法看,银行危机救助主要存在三种法律制度安排,即最后贷款人制度、存款保险制度和对陷入危机的银行实行接管或者

2、组织并购制度。我国现行立法对银行危机救助也做出了规定,但从危机应对法律机制的运行实践看,银行危机救助法律制度还存在不足,突出表现在现有制度的不完善和制度缺位。对此,我们迫切需要改革和完善中央银行的最后贷款人制度和对危机银行的接管与并购制度,尽快建立明确的存款保险制度。一、中央银行最后贷款人制度的改革最后贷款人制度是一国中央银行履行银行的银行职能,向暂时出现流动性困难的银行提供紧急援助的一种制度安排,其目的是防止暂时流动性危机向清偿危机和系统性危机转化。最后贷款人制度的危机救助功能在于,中央银行通过提供紧急流动性支持即紧急贷款使陷入困境的银行走出困境。中央银行制度创

3、立的初衷就是为了防范银行危机和稳定金融,因此,中央银行作为最后贷款人,向可能或已经发生信用危机的银行提供流动性支持是世界各国的普遍做法。在我国,中央银行主要是通过提供再贷款对陷入流动性危机的银行进行救助。《中国人民银行法》第28条规定,中国人民银行根据执行货币政策的需要,可以决定对商业银行贷款的数额、期限、利率和方式,但贷款的期限不得超过一年;《防范和处置金融机构支付风险暂行办法》第22条规定,对于出现支付风险后必须通过人民银行再贷款方式给予流动性支持的金融机构,应由人民银行省级分行(现为大区行,下同)提出方案,报总行审批。中国人民银行作为我国的中央银行,在救助危

4、机金融机构时先后多次履行了最后贷款人职责。1997年~1998年期间,我国有42家有问题的吸收社会公众存款的机构被中国人民银行依法关闭。为防止这些个别、局部风险演变为系统性、区域性甚至全国性危机,在对问题机构的处置过程中,中国人民银行向这些机构提供了数额巨大的紧急流动支持。(注:周清杰:《问题银行救助的最后贷款人政策》,载《金融理论与实践》2003年第2期。)从立法与实践看,我国的最后贷款人制度发挥了一定的作用,但还存在缺陷:一是拯救标准不明确,对哪些机构应该拯救,哪种程度应该拯救缺乏明确的法律规定,以致实践中对危机金融机构的救助基本上是无限度的支持,“对所有出现

5、危机的金融机构都实行贷款援助、对所有的存款者都实施赔偿的过度保护,客观上鼓励了银行进行投机行为,加剧了金融风险”;(注:马卫华:《WTO与中国金融监管法律制度研究》,中国人民大学出版社2002年版,第123页。)二是救助工具单一,目前主要是再贷款,再贴现等手段运用不多,且再贷款中多是信用贷款,抵押贷款很少;三是拯救权过于集中,表现在目前出现问题的金融机构多为地方性中小金融机构,而《防范和处置金融机构支付风险暂行办法》规定,对于出现支付风险后必须通过人民银行再贷款方式给予流动性支持的金融机构,应由人民银行省级分行提出方案,报总行审批,这使处于监管一线的分支机构在再贷

6、款的动用上没有决策权,易延误拯救的最佳时机;四是中央银行在提供紧急流动性支持时缺乏清楚的配套措施以惩罚银行不谨慎行为的决策者和受益各方。针对上述问题,笔者认为应从以下几个方面改革我国的最后贷款人制度:第一,确立明确的救助规则。对于中央银行在提供流动性救助时是否应设计一些明确的规则,目前有不同的看法。1974年,十国集团和瑞士的中央银行行长曾发表声明,认为事先确定流动性支持的具体规则是不可行的,因为将中央银行的承诺明确化、具体化,可能导致银行对中央银行流动性支持的依赖。(注:孟龙:《市场经济国家金融监管比较》,中国金融出版社1995年版,第162页。)有些学者也认为

7、,中央银行最后贷款人的标准不宜太明确,否则易产生道德风险,即如果银行形成了中央银行会出手拯救危机的预期,它们往往会过于从事高风险的活动,因此,应该实行“建设性模棱两可”(constructiveambiguity),使银行不确定自己是否是援助的对象,给银行以压力,使其谨慎行动。(注:杨宇茵等:《最后贷款人的“建设性模棱两可”》,载《中国外汇管理》2003年第1期。)笔者认为,我国制定一个明确的救助规则是必要的。其一,可以防止中央银行因受非法干预而导致紧急贷款救助的滥用。预先设立规则,可以帮助判定是否滥用权力,增强公众对中央银行行为的监督;其二,在缺乏经验的情况下,

8、明确的规则