地方治理视野中的政策执行：退耕还林政策案例研究概要

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1、地方治理视野中的政策执行：退耕还林政策案例研究果佳【专题名称】公共行政【专题号】D01【复印期号】2010年01期【原文出处】《学海》(南京)2009年5期第96～102页【英文标题】OnPolicyImplementationfromthePerspectiveofLocalGovernance：  CaseStudyofRevertingCultivatedLandtoForestsPolicy【作者简介】果佳，香港大学政治与公共行政学系博士候选人【内容提要】随着改革开放的深入和社会经济环境的转变，环境保护和生态保持已经成为中国中央政府的工作重心。如何确保地方政府有

2、效执行中央的环保政策成为了当前公共行政领域的热点与难点。政策执行文献指出通过建立相关政治制度和行政机制，如人事任命和绩效评估，可以有效地约束地方政府及官员行为，从而确保中央政策(尤其是经济发展政策)的执行，但这些研究未能充分的解释地方官员环保执行领域的激励与约束机制。而地方治理理论指出通过引入政府外力量到政策过程中可以有效地提升政府环境保护和生态保持的绩效。本文基于治理理论，以退耕还林政策为案例，探讨环保政策执行中的地方治理问题。【关键词】政策执行/地方治理/退耕还林    引论    新中国成立后，为了快速“超英赶美”及满足人口增长对粮食的需求，推崇“以粮为纲”的发展

3、战略，大量砍伐树木、开垦荒地林地，给生态带来了一定的影响。20世纪70年代末80年代初进行的经济改革，取得了举世瞩目的成就，但同样由于片面追求经济增长，以大量的自然资源的投入换取经济的高速发展，造成了严重的环境污染和生态退化。①随着改革开放的深入和社会经济环境的转变，环境保护和生态保持已经成为政府的工作重心。中央政府在环境保护和生态保持方面的投入逐年增多，“九五”期间，全国环境保护累计投资达到3600亿元，占GDP得0.93％，高于“八五”期间0.73％的水平；而在“十五”期间全国环境保护投资占GDP的比例首次超过1％。②政府同时还展开多项环境保护和生态保持的工程以求恢

4、复生态环境从而达到可持续性发展。    但是随之而来的就是相关政策在地方执行不力的问题。中国首任环保部部长周生贤就多次公开表示“环保执法要像钢铁一样硬，不能像豆腐一样软。”③根据美国学者ElizabethEconomy的研究，中国政策执行的主要障碍在于地方官员认为环境保护会损害地方经济发展的观念，以及由中央政策到地方执行的沟通协调不力。④可以说，地方政府及官员在环境保护和生态保持政策中发挥着重要的作用，某种程度上决定了政策的成败。而委托代理理论(Principal-agenttheory)提出的信息不对称和利益冲突更进一步揭示了中央政策地方执行的博弈困境。如何确保地方政

5、府有效执行中央的环保政策，成为了当前公共行政领域的热点与难点。    政策执行文献指出通过加强体系内对官员的控制，即建立相关政治制度和行政机制，如人事任命和绩效评估，特别是将环境和生态保护纳入绩效评估，可以有效地约束地方政府及官员行为，从而确保中央政策的执行。但这些研究未能充分的解释地方官员环保执行领域的激励与约束机制，并且忽视了政治控制和绩效控制可能带来的负面影响。与之相对应的，治理理论提出通过在政策过程中引入政府之外的力量，包括民营组织、公民组织等，可以有效地提升地方政府政策执行绩效，并有助于塑造更加高效、负责的政府形象。这种政府外部力量的介入特别在环境保护和生态保

6、持领域有着显著的作用。    本文以中国政府从20世纪90年代末推行的退耕还林政策为研究案例，突破传统的体系内控制理论，以治理理论为基础，从地方治理结构出发讨论如何加强和推动地方政府对中央环境保护政策的执行。退耕还林政策是当前中国规模最大、投资最巨、涉及地区最广的生态工程，中央政府总计投资约4000多亿元，工程涉及全国2000多个县。退耕还林工程从1999年试点到2002年全面展开，取得了巨大的成效，陡坡耕地减少，森林覆盖率上升，工程区人民生活水平也有提高。但是随着工程的深入，工程的可持续性越来越成为问题。“运动式”的造林模式和地方政府“锦标赛”式的绩效竞争带来了激励不

7、足、监管不足的问题，从而导致工程过度扩张，给工程的可持续性造成了负面影响。    退耕还林政策制度演变    退耕还林工程是当前中国规模最大、投资最巨、涉及地区最广的生态工程，中央政府总计计划投资4000亿元，工程涉及全国2000多个县。⑤    其实，早在解放战争时期和建国初期就已经有了“退耕还林”思想的雏形。1949年4月，晋西北行政公署发布的《保护与发展林木林业暂行条例(草案)》规定：已开垦而又荒芜的林地应该还林。⑥1957年5月，国务院通过《中华人民共和国水土保持暂行纲要》规定原有陡坡耕地在规定坡度以上的药逐年停耕，进行造林种草。