碎片化到制度整合 社保制度改革路途漫漫

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1、碎片化到制度整合社保制度改革路途漫漫　　【导语】：近些年来我国社保覆盖面显著提升，每年都有大量的新参保人加入社保，但是纵观全国社保情况，不难发现我国社保制度碎片化严重。以新型农村合作医疗为例，每个县都有各自不同的标准。类似的制度碎片化、差异化不胜枚举，而这样的碎片引发的一些列问题都是很难解决的。具体的问题探讨请看下文。　　XX年开始，我国社会保障扩大覆盖面的速度大为改观。每年都有上亿甚至数亿农民参加新型合作医疗，当时农民有七八亿人，几年时间新型农村合作医疗就接近全覆盖，这就成为走向适度普惠时代的最具标志性的事件。但是我们

2、国家的社会保障是在一个很长的过程中，逐步逐步地、一片一片地建立起来的，而且，往往都是采取应急的方式，这就造成了制度“碎片化”情况相当严重。比方说，医疗方面分为城镇职工医疗保险，后来又有“新农合”和城市居民的医疗保险，“新农合”是县级统筹，一个县一个标准;同时还有各种各样的医疗救助，不同名目的医疗补贴等，这些方面的资金来源和实施办法五花八门，等等。制度碎片化本身带来的差别，形成制度区隔，又限制转移和接续，应对人口流动的能力就差，也必然对社会保障的可持续性带来一些值得忧虑的影响。所以，我们现在提出制度整合，就是要解决碎片化带

3、来的这些问题。　　党的十八大报告中提出要增强公平性，什么样的社会保障才可以说是公平的?就社会保障和社会福利制度来说，公平最起码要有三个方面的要素：第一，所谓公平性就是普遍性，全覆盖。不能只是一部分人有社会保障，另一部分人没有保障。第二，统一性，制度可衔接、可转换。不能只是在某地可以得到社会保障，在国内流动到另一地就得不到社会保障。第三，可持续性。就个人而言，在不同年龄段之间是可以延续的，现在缴了费，15年、20年以后，能够兑现得到预期的保障;就代际之间而言，缴费与受益的权利和义务比较均衡;就经济支持能力来说，未来不至于造

4、成大的亏空、债务。这里既有横向的公平，又有纵向的公平。　　不论是增强公平性，还是适应流动性、保证可持续性，关键都在于制度整合。如果制度不能整合，这些都无法真正做到，因为它本身就造成了不公平，加剧了新的社会矛盾，本来是促进社会公正的制度，却变成了引发社会冲突的根源。近年来，农村征地、医患纠纷、退休职工待遇、事业单位改革……许多群体性事件都与此有关。所以，制度整合是一个关键性的环节。　　实现制度整合要考虑各种各样的条件：其一是城市化水平，农村人口与城市人口的比例，在农村人口占比偏高的情况下，城市难有足够大的统筹能力。其二是城

5、市居民人均收入和农村居民人均收入，在差距较大的情况下，城市财政难有足够大的带动能力来填平这个差距。以医疗保险为例，新农合的筹资水平一开始一个人一年只有30元，后来提高得很快，现在一人一年提高到200多元了，但是这个水平和城镇职工医疗保险的人均筹资水平相比，大概只相当于它的十几分之一。养老保险更是这样。这么大的差距，给制度整合造成了巨大的障碍。其三，制度整合还有一个统筹层次问题。现在新型农村合作医疗是县级统筹的，如要上一个台阶到市(地)级统筹，就意味着要在地(市)的范围内把所有县的待遇水平拉平。可是，各个县的差别也很大，此

6、时就要看地(市)级财政有没有这个能力了。像苏南地区就有这个条件，因为每一个县级市都很富，县和县之间差别很小，这是可以做到的;但苏南和苏北差别就很大。总之，经济发展水平是制约制度整合的最主要的因素。目前全国走在最前面的是广东省的东莞市，它把城镇职工的医疗保险、城镇居民的医疗保险和农村的医疗保险“三合一”了。因为该市工业化发展很快，城市化水平较高，农村居民占比较低，而且城镇职工和农民的收入水平差别较小。东莞的范例具体地表明了实现制度整合应具备的条件，这也是我们要努力实现的目标。　　但是，我们国家地区差距、城乡差距很大，还有体

7、制内外的、有单位和没单位的，怎么能够实现统一呢?这里有两种策略的选择：消极的与积极的。所谓消极作为，就是等待工业化水平、城市化水平都像东莞那样了，城乡居民的收入差距也较小了，缴费能力普遍增强了，筹资能力增强了，总之是等待条件完全具备了再来推动制度整合。那样的话，工作阻力自然最小。可是我们等不起，经济发展、差距缩小都是一个长期的过程，如果真得等到经济发展达到很高水平了，差距也慢慢消除了。但一两代人都耽误过去了，何谈适应流动性?何谈保持可持续性?更重要的是，等待也是要冒风险的。消极等待是极其危险的。所谓积极作为，就是不等待条

8、件具备，而是通过积极推动社会保障和社会福利的制度创新，促进收入差距的缩小，解决工业化和城市化过程中的问题，适应人口流动的需要，从而为实现制度整合创造条件。　　显然，在现有制度不作调整和改善的前提下，整合的过程将是漫长的。而在这个等待条件具备的过程中，各项制度内部，或者迫于某种需要，或者因为经济条件的变化，差距还可能继